11:18 - Thứ Hai, 19/9/2011

Lộ trình cải cách tài khóa và những thách thức

Phân tích của các chuyên gia về những thách thức trong lộ trình cải cách tài khóa ở Việt Nam...

Lộ trình cải cách tài khóa và những thách thức

Thu ngân sách của Việt Nam còn thiếu tính bền vững.

Vũ Anh
Cuộc khủng hoảng tài chính và kinh tế thế giới, cùng với các bất cập nội tại nền kinh tế khiến chính sách tài khóa của Việt Nam đã bộc lộ nhiều bất cập trên nhiều mặt.

Thu ngân sách thiếu tính bền vững, còn phụ thuộc nhiều vào các khoản thu không tái tạo, không bền vững như khoản thu từ bán tài nguyên, đất đai... Đồng thời, với tiến trình hội nhập sâu vào nền kinh tế quốc tế và cam kết trong WTO, hàng rào thuế quan sẽ ngày một thu hẹp, do vậy khả năng thu từ hoạt động nhập khẩu sẽ giảm sút trong những năm tới...là những thách thức rất lớn mà nền kinh tế Việt Nam đang phải đối mặt.

Hội thảo quốc tế về “Cải cách tài khóa ở các quốc gia có nền kinh tế chuyển đổi - Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam” do Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội tổ chức cuối tuần qua đã phân tích từ các thách thức trên lộ trình cải cách tài khóa để tìm một định hướng đổi mới trong những năm tới.

VnEconomy giới thiệu một số ý kiến xoay quanh chủ đề này tại cuộc hội thảo nói trên.

Hiệu quả đầu tư từ ngân sách còn quá thấp

TS. Nguyễn Hữu Từ, Phó chánh Văn phòng Trung ương Đảng

So với các quốc gia khác tỷ lệ thu của Việt Nam khá cao, điều này cho thấy một thực tế trong những năm qua mặc dù trong chiến lược tài chính, chiến lược thuế, tính toán đến việc ổn định tỷ lệ huy động từ thuế và phí vào ngân sách Nhà nước, bảo đảm nuôi dưỡng nguồn thu, khoan sức dân, nhưng do yêu cầu của chi đầu tư phát triển và chi cho con người tăng nên thu ngân sách Nhà nước không đạt được mục tiêu đề ra. Một điều đáng quan tâm là tỷ lệ động viên ngân sách Nhà nước và bội chi cao nhưng tốc độ tăng trưởng trong những năm qua không cao, hệ số đầu tư ICOR tăng, cho thấy hiệu quả đầu tư xã hội và hiệu quả đầu tư từ ngân sách Nhà nước thấp hơn các nước trên thế giới.

Thu ngân sách Nhà nước tăng liên tục nhưng phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương, giữa các cấp ngân sách có nhiều điểm chưa phù hợp với thực tế, quy định về bổ sung cấn đối ngân sách từ ngân sách cấp trên cho ngân sách cấp dưới chưa hợp lý. Tỷ lệ thu ngân sách trung ương hưởng theo phân cấp rất lớn, dẫn đến tình trạng ngân sách Trung ương phải thực hiện bổ sung cho ngân sách địa phương qua bổ sung cân đối và bổ sung có mục tiêu.

Ví dụ kế hoạch năm 2011, thu ngân sách Trung ương hưởng theo phân cấp lên 65,3% tổng thu từ thuế và phí, trong khi thu địa phương hưởng theo phân cấp chỉ chiếm 34,7% tổng thu; chính vì thế số bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương chiếm 21% so với tổng chi và chiếm 32% so với tổng thu từ thuế và phí. Phân cấp ngân sách Trung ương và địa phương theo hướng tập trung số thu nhưng phân chia nhiệm vụ chi lớn nên số tỉnh tự cân đối ngân sách rất thấp và không đạt được mục tiêu khi xây dựng luật ngân sách Nhà nước.

Hiện nay, số tỉnh tự cân đối ngân sách mới chỉ đạt 13/63 tỉnh, mục tiêu đề ra 15 tỉnh, trong khi đó, rất nhiều tỉnh trong thời gian vừa qua tăng trưởng nhanh, quy mô kinh tế được mở rộng, tỷ trọng GDP trên đầu người tăng nhưng vẫn nằm trong diện hưởng trợ cấp ngân sách.

Bổ sung cân đối ngân sách của Trung ương cho địa phương ổn định trong suốt giai đoạn 3-5 năm làm cho ngân sách địa phương rất khó khăn, nhất là các địa phương có quy mô kinh tế và tiềm lực kinh tế thấp. Vấn đề này cũng chính là nguyên nhân các địa phương khi xây dựng kế hoạch năm đầu kỳ ổn định thường tìm cách để che dấu nguồn thu, giảm bớt số thu so với thực tế để có nguồn chuẩn bị cho điều hành ngân sách cả giai đoạn ổn định; và cũng lý giải vì sao trong diện rất khó khăn nhưng thu ngân sách Nhà nước của các tỉnh, thành phố vẫn tăng rất mạnh và tăng cao hơn tốc độ tăng của GDP theo giá hiện hành.

Với quy định sau mỗi kỳ ổn định thì đồng thời với việc tăng tỷ lệ điều tiết về Trung ương và giảm bổ sung cân đối cấp trên cho cấp dưới, trong khi đó cùng với quá trình đổi mới quản lý kinh tế, Chính phủ đẩy mạnh quá trình phân cấp nhiệm vụ cho cấp dưới nên tỷ lệ tăng chi ngân sách, các nhiệm vụ chi khác cho đầu tư phát triển và chi cho xoá đói giảm nghèo, tăng lương, chi cho phát triển văn hoá xã hội tăng cao... làm ảnh hưởng đến ngân sách các tỉnh thành phố; số chi bổ sung từ ngân sách Trung ương cho ngân sách địa phương càng tăng mạnh.

Minh bạch tài chính công

Ông Lê Minh Khái, Phó tổng kiểm toán Nhà nước

Minh bạch tài chính công là một khái niệm rất rộng. Các nhân tố liên quan gồm có quy trình công khai, quy trình ngân sách, các nội dung và chỉ tiêu công khai như thế nào, tài liệu công khai, thời điểm công khai... Chúng ta biết là công khai kịp thời thì tác động khác, chậm hơn thì tác động khác, rồi phạm vi công khai, đối tượng tiếp cận thông tin công khai minh bạch. Công khai rộng rãi thì nó khác và hạn chế thì nó khác. Rồi cơ quan công khai, ví dụ Kiểm toán Nhà nước công khai, hay trực tiếp đơn vị công khai thì tác dụng khác...

Tôi nghĩ rằng công khai minh bạch về tài chính càng rộng rãi, càng đầy đủ, cho phép nhiều đối tượng tiếp cận thì có tác dụng rất là tốt cho sự bền vững nền tài chính, cũng như nâng cao hiệu quả quản lý, sử dụng ngân sách. Về mặt tài sản Nhà nước, nó có tác dụng phòng chống tham nhũng, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí...

Và trách nhiệm giải trình cũng là một yêu cầu cần thiết đối với các cơ quan hành pháp trước Quốc hội, trước cơ quan dân cử, trước nhân dân là những người nộp thuế, trách nhiệm sử dụng ngân sách, tiền và tài sản Nhà nước. Để đảm bảo sử dụng một cách hợp pháp, hiệu quả, tiết kiệm và đúng quy định. Báo cáo, nội dung thực hiện quản lý phải đảm bảo trung thực thì trách nhiệm giải trình mới thực sự đầy đủ.

Tôi nghĩ rằng trách nhiệm giải trình còn liên quan đến công tác kiểm tra giám sát từ cơ quan dân cử. Đặc biệt là phải mở rộng đến quần chúng nhân dân để phát hiện những sai sót, vi phạm trong quá trình thực hiện, yêu cầu các cơ quan hành pháp, cơ quan Chính phủ giải trình, làm rõ...

Tính minh bạch tài chính và trách nhiệm giải trình yêu cầu tất cả các khâu dự toán ngân sách, quyết toán ngân sách, kết quả kiểm toán ngân sách công khai đầy đủ. Với vai trò là cơ quan do Quốc hội thành lập, hoàn toàn độc lập, Kiểm toán Nhà nước có một vai trò quan trọng trong việc giải quyết các vấn đề này.

Cụ thể, Kiểm toán Nhà nước là công cụ quan trọng để kiểm tra thường xuyên, liên tục việc chấp hành pháp luật và chính sách tài chính trong quá trình quản lý thu chi ngân sách Nhà nước. Cơ quan kiểm toán đưa ra những đánh giá, nhận xét để giúp cho các đơn vị sử dụng ngân sách đúng mục đích nhằm tiết kiệm nguồn lực tài chính, nâng cao hiệu quả hoạt động của các cơ quan hành chính nhà nước, tạo điều kiện để Chính phủ thực hiện trách nhiệm giải trình trước cơ quan dân cử.

Thứ hai là Quốc hội sử dụng Kiểm toán Nhà nước trong quá trình xem xét, quyết định tổng ngân sách nhà nước, các công trình trọng điểm quốc gia và sử dụng xem xét quyết toán ngân sách Nhà nước, giám sát các chính sách tài chính, tiền tệ...

Bội chi ngân sách không để quá 5% GDP

TS. Lê Xuân Bá, Viện trưởng Viện Nghiên cứu và Quản lý kinh tế Trung ương

Hiện nay bội chi ngân sách Nhà nước là bội chi ngân sách Trung ương, được xác định bằng chênh lệch thiếu giữa tổng chi ngân sách Trung ương và tổng thu ngân sách Trung ương của năm ngân sách; ngân sách địa phương không được bội chi. Chính sách tiếp tục 5% thiếu hụt ngân sách cho thấy chúng ta chưa quyết tâm hạn chế tín dụng thông qua con đường cắt giảm chi tiêu Nhà nước.

Chấp nhận 5% thiếu hụt ngân sách trong một thời gian khá dài là điều cần phải xem xét lại. Theo thông lệ quốc tế, thiếu hụt ngân sách Nhà nước trên 3% là đáng lo và cần có biện pháp điều chỉnh, đặc biệt trong bối cảnh lạm phát đang còn cao như ở Việt Nam. Chính thâm hụt ngân sách cũng đã góp phần gây nên mất cân đối tích lũy-đầu tư, gây tình trạng nợ nần, nợ công đã tăng cao qua các năm.

Trong những năm đầu của cải cách, thâm hụt ngân sách luôn được giữ ở mức dưới 3%, cụ thể năm 1991 thâm hụt ngân sách Nhà nước là 1,9% GDP. Từ năm 1995 thâm hụt ngân sách liên tục tăng từ mức 4,1% GDP năm 1995 lên đến 5% GDP ở những năm sau. Bội chi ngân sách tính từ 2005 đến 2010 hầu như không giảm về tỷ trọng, quy mô gia tăng nhanh chóng: Năm 2005, con số bội chi ngân sách là 40,7 tỷ VND tương đương tỷ lệ bội chi là 4,86% GDP. Năm 2007 các con số này tương ứng là 48,6 tỷ VND và 5,65%; năm 2009 tăng lên là 115,9 tỷ VND tương đương 6,99% và năm 2010 là 109,460 và tỷ lệ bội chi ở mức 5,5%.

Một phần, thâm hụt ngân sách tăng là do Chính phủ thực thi chính sách kích cầu năm 2009. Tuy nhiên nếu tính cả việc phát hành trái phiếu chính phủ thì thâm hụt ngân sách còn cao hơn nhiều, 9,7% GDP năm 2009 và 8,7% năm 2010.

Kết quả là, thâm hụt ngân sách triền miên ở mức độ cao trong hơn mười năm qua đã làm cho nền kinh tế Việt Nam tăng trưởng trong thế bất cân đối gia tăng, bất ổn kinh tế vĩ mô trở thành vấn đề thường trực. Theo đó nợ Chính phủ đã gia tăng. Dư nợ chính phủ năm 2001 chiếm 35,7% GDP tăng lên 41,1% GDP năm 2010. Về quy mô dư nợ chính phủ, trong vòng 10 năm đã tăng 5,4% GDP. Về cơ cấu, dư nợ vay nước ngoài của Chính phủ có xu hướng giảm dần từ khoảng 82% tổng dự nợ chính phủ năm 2001 xuống còn khoảng 60% năm 2010.

Tuy nhiên nợ công bao gồm nợ chính phủ/nợ ngân sách, nợ được chính phủ bảo lãnh và nợ của chính quyền địa phương có những rủi ro tiềm ẩn. Tính đến năm 2010, dư nợ công đã tăng lên và chiếm khoảng 53% GDP từ khoảng 36,5% GDP năm 2001!

9 định hướng chính sách tài khoá

TS. Đinh Văn Nhã, Phó chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội

Thứ nhất cần tăng cường sự gắn kết giữa chiến lược tài chính Nhà nước với chiến lược phát triển kinh tế xã hội. Ngân sách là công cụ để thực hiện các mục tiêu chính sách kinh tế xã hội. Do nguồn lực tài chính, ngân sách là có hạn nên việc phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính cần phải gắn chặt với các mục tiêu ưu tiên được xác định trong các chiến lược về phát triền kinh tế xã hội trong từng giai đoạn.

Thứ hai, thực hiện cơ cấu lại thu ngân sách Nhà nước trên cơ sở cải cách tổng thể hệ thống chính sách thuế, từng bước tăng tỷ trọng thu ngân sách Nhà nước từ thuế, phí và các nguồn thu trong nước khác; giảm dần sự phụ thuộc vào số thu từ dầu thô, bán tài nguyên; tăng tỷ trọng thuế trực thu trong tổng số thu từ thuế, phí, đồng thời đảm bảo tính công bằng của hệ thống chính sách thu theo hướng giảm thuế suất để tạo điều kiện cho sản xuất kinh doanh phát triển trên cơ sở mở rộng phạm vi, đối tượng nộp thuế.

Thứ ba, nâng cao hiệu quả phân bổ và sử dụng nguồn lực tài chính Nhà nước, phát huy vai trò định hướng của nguồn lực tài chính Nhà nước trong đầu tư phát triển kinh tế - xã hội. Áp dụng các giải pháp triệt để và căn bản hơn để cắt giảm tỷ lệ đầu tư phát triển từ ngân sách Nhà nước, dự kiến 19-20%, kể cả chi từ nguồn thu xổ số kiến thiết, trái phiếu chính phủ đạt khoảng 24- 25% tổng chi ngân sách Nhà nước giai đoạn 2011-2015.

Thứ tư, nghiên cứu sửa đổi Luật Ngân sách Nhà nước, đổi mới các quy định về phân định nguồn thu, nhiệm vụ chi giữa các cấp ngân sách; nghiên cứu để từng bước xóa bỏ tình trạng lồng ghép của hệ thống ngân sách Nhà nước theo nguyên tắc ngân sách cấp nào do cấp đó quyết định.

Thứ năm, nghiên cứu áp dụng phương pháp lập dự toán ngân sách theo khuôn khổ chi tiêu trung hạn. Đây là cách làm đang được nhiều nước trên thế giới áp dụng. Ưu điểm nổi trội của phương pháp này là tạo được sự ổn định tài khoá trong trung hạn - một giai đoạn có độ dài tương đương với thời kỳ ổn định ngân sách theo quy định của Luật ngân sách Nhà nước năm 2002.

Thứ sáu, trong quản lý chi ngân sách, từng bước nghiên cứu áp dụng cơ chế quản lý ngân sách gắn với kết quả thực hiện các nhiệm vụ chi trên cơ sở đẩy mạnh phân cấp và trao quyền tự chủ cho người đứng đầu các cơ quan, đơn vị; nâng cao quyền hạn và trách nhiệm của các Bộ, cơ quan, địa phương trong quản lý điều hành ngân sách Nhà nước.

Thứ bảy, tăng cường tính công khai, minh bạch ngân sách. Thực hiện công khai minh bạch trong quản lý sẽ tạo điều kiện cho người dân, cho cộng đồng có thể giám sát, kiểm soát, qua đó hạn chế những thất thoát, lãng phí trong sử dụng nguồn lực.

Thứ tám, tăng tính thực quyền, hiệu quả và hiệu lực của Quốc hội và hội đồng nhân dân trong quyết định và giám sát ngân sách Nhà nước.

Thứ chín, tăng cường việc tiếp cận thông tin tài khóa cho cơ quan giúp việc của Quốc hội về tài chính ngân sách. Cụ thể, nghiên cứu khả năng đấu nối để Vụ Tài chính - Ngân sách của Văn phòng Quốc hội tiếp cận và truy cập dễ dàng hệ thống thông tin TABMIS mà Bộ Tài chính đang triển khai với hệ thống kho bạc và cơ quan tài chính từ cấp quận, huyện trở lên trong cả nước.

Độ phân cấp của Việt Nam vẫn thấp

TS. Mai Đức Lộc, Trưởng Ban kinh tế Ngân sách của Hội đồng Nhân dân Tp.Đà Nẵng

Việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước đối với chính quyền địa phương bước đầu được thực hiện theo nguyên tắc dịch vụ công được phân cho cấp nào có khả năng đáp ứng nhanh nhất và tiện lợi nhất cho dân. Theo đó, nguồn kinh phí chi thường xuyên được phân bổ cho mỗi cấp để bảo đảm nguồn lực cho việc cung ứng các dịch vụ công tương ứng.

Trong lĩnh vực đầu tư phát triển, chính quyền địa phương được phân cấp ngày càng lớn hơn trong quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách Nhà nước. Cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định các dự án nhóm A, B, C (ngoài những dự án quan trọng quốc gia do Thủ tướng Chính phủ quyết định sau khi đã được Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép đầu tư), chủ tịch UBND cấp huyện có quyền quyết định các dự án đầu tư có mức vốn đến 5 tỷ đồng và chủ tịch UBND cấp xã đến 3 tỷ đồng.

Phân cấp quản lý ngân sách không những tạo ra nguồn lực tài chính mang tính độc lập tương đối để mỗi cấp chính quyền chủ động thực hiện các chức năng nhiệm vụ của mình, mà còn là động lực khuyến khích mỗi cấp chính quyền và dân cư ở địa phương tích cực khai thác các tiềm năng của mình để phát triển địa phương.

Nhìn chung có thể thấy trong thời gian qua, xu hướng phân cấp quản lý nói chung, phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước nói riêng đang ngày càng mạnh mẽ. Điều đó thể hiện rõ nét trong việc phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương về nguồn thu và nhiệm vụ chi ngân sách.

Trong những năm qua, việc phân cấp quản lý ngân sách Nhà nước đã có những chuyển biến đáng kể, nhưng theo đánh giá của các nhà kinh tế, Việt Nam vẫn là một trong những quốc gia có độ phân cấp thấp nhất thế giới. Các chính quyền địa phương chủ yếu là thực hiện các chức năng rời rạc theo chỉ đạo của chính quyền Trung ương, cấp quyết định mức và tiêu chuẩn dịch vụ được cung cấp. Việc đánh giá trình độ phân cấp ở Việt Nam còn thấp là căn cứ vào mức độ kiểm soát của chính quyền địa phương về chính sách thu. Theo cách đánh giá này, chính quyền địa phương ở Việt Nam được coi là không có quyền tự quyết về thuế.

Để thuận tiện cho việc đăng tải, bạn vui lòng nhập các ý kiến phản hồi bằng tiếng Việt có dấu. Các ý kiến bạn đọc được đăng tải không nhất thiết phản ánh quan điểm của Tòa soạn. VnEconomy có thể biên tập lại ý kiến của bạn nếu cần thiết.