Quản 1,3 triệu tỷ đồng vốn nhà nước, cách nào?

Việt Nam vẫn đang tồn tại song song hai mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp: doanh nghiệp quản lý vốn nhà nước và mô hình cơ quan chủ quản...

Một nhà máy của Vinamilk - doanh nghiệp được xem là điển hình thành công sau cổ phần hóa, dưới sự quản lý vốn Nhà nước của SCIC.

Hoàng Xuân

05/05/2017 11:54

Tách bạch chức năng quản lý nhà nước và chức năng đại diện chủ sở hữu là bài toán chưa có lời giải tối ưu trong quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp, nhất là khi vốn nhà nước đang nằm tại các doanh nghiệp lên tới 1,3 triệu tỷ đồng.

Tuy nhiên, sau hơn 30 năm loay hoay tìm tòi và thử nghiệm nhiều mô hình quản lý vốn nhà nước khác nhau, cho đến bây giờ, kết quả của các mô hình đó vẫn chưa đạt như mong muốn.

Chính vì lẽ đó, Việt Nam vẫn đang tồn tại song song hai mô hình quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp: mô hình doanh nghiệp đứng ra quản lý vốn nhà nước tại doanh nghiệp và mô hình cơ quan chủ quản.

Nguyên Thứ trưởng thường trực Bộ Tài chính, ông Nguyễn Công Nghiệp, bày tỏ quan điểm: “Rõ ràng, việc để song song hai mô hình này là không hợp lý. Để quản lý thực sự đối với doanh nghiệp nhà nước cần tách bạch rõ chức năng đại diện chủ sở hữu với chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp”.

Với cơ chế quản lý vốn nhà nước, theo vị chuyên gia này, không nên quay lại cơ chế chủ quản dưới bất kỳ hình thức nào. Dù có thành lập riêng một ủy ban nhưng vẫn còn tính chất và đặc điểm của một cơ quan chủ quản, mà như vậy sẽ đi ngược mục tiêu tách riêng chức năng quản lý nhà nước và đại diện chủ sở hữu, xóa bỏ cơ chế chủ quản.

Quản lý vốn nhà nước chưa hiệu quả

Dù đã được đặt ra và nghiên cứu, trao đổi từ nhiều năm nay nhưng mô hình đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước vẫn luôn là đề tài chưa có lời giải tối ưu, bởi sau nhiều mô hình đã áp dụng tại Việt Nam, kết quả vẫn chưa đạt được như mong muốn.

Trước đây, Việt Nam thực hiện quản lý nền kinh tế theo cơ chế kế hoạch hóa tập trung, trong nền kinh tế đó chỉ có doanh nghiệp nhà nước nên thực hiện quản lý doanh nghiệp nhà nước theo kiểu cơ quan chủ quản.

Khi chuyển sang nền kinh tế thị trường, với nhiều thành phần kinh tế khác nhau đã nảy sinh yêu cầu tách chức năng quản lý nhà nước với chức năng đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp; xóa bỏ cơ chế chủ quản để tập trung thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nói chung (trong đó có doanh nghiệp nhà nước).

Từ đó, Tổng cục Quản lý vốn và Tài sản nhà nước đã được thành lập vào năm 1995 với hệ thống trải dọc từ Trung ương đến địa phương và quản lý tất cả các doanh nghiệp nhà nước.

Tuy nhiên, sau 4 năm tồn tại do không phát huy được hiệu quả, cơ quan này đã chấm dứt hoạt động, các doanh nghiệp lại trở về với cơ quan chủ quản (các bộ và địa phương) quản lý. Sau đó, cơ chế chủ quản xuất hiện ngày càng nhiều bất cập nên Bộ Tài chính đã trình và được Chính phủ chấp thuận cho ra đời hai công ty: Công ty Mua bán nợ Việt Nam (DATC) vào năm 2003 và Tổng công ty Đầu tư và Kinh doanh vốn nhà nước (SCIC) vào năm 2006.

Hai công ty này là biểu hiện sự thay đổi về chất mối quan hệ Nhà nước với doanh nghiệp: Nhà nước không can thiệp trực tiếp vào hoạt động doanh nghiệp. Cơ quan hành chính không cấp vốn trực tiếp cho doanh nghiệp mà thông qua SCIC - trở thành mối quan hệ kinh doanh vốn, đầu tư vốn theo luật định giữa doanh nghiệp với doanh nghiệp.

Về lĩnh vực xử lý công nợ cũng vậy, Nhà nước không ra các quyết định xử lý nợ như trước (giãn nợ, khoanh nợ, xóa nợ...) mà thông qua DATC để trở thành kinh doanh mua bán nợ.

“Như vậy, thông qua SCIC và DATC, chúng ta đã xây dựng mối quan hệ mới giữa Nhà nước với doanh nghiệp, trở thành quan hệ giữa doanh nghiệp với doanh nghiệp trên những nguyên tắc của kinh tế thị trường, bước đầu từ bỏ mối quan hệ chủ quản giữa cơ quan hành chính với doanh nghiệp”, ông Nguyễn Công Nghiệp nhấn mạnh.

Mới chỉ quản được 1% vốn nhà nước

Tuy nhiên, ngay cả mô hình SCIC cũng chưa đạt mục tiêu trọn vẹn khi nhiều doanh nghiệp cả Trung ương và địa phương sau cổ phần hóa thuộc diện phải bàn giao cho SCIC nhưng đã chậm trễ hoặc lảng tránh không bàn giao.

Mặt khác, SCIC chỉ dừng lại ở mức nhận vốn từ những doanh nghiệp trực thuộc bộ ngành và UBND tỉnh, thành phố sau cổ phần hóa, còn những doanh nghiệp thuộc tổng công ty và tập đoàn sau cổ phần hóa vẫn do các tổng công ty và tập đoàn này nắm giữ. Tới lượt mình, các tập đoàn, tổng công ty và một số doanh nghiệp độc lập vẫn trực thuộc các bộ ngành, địa phương, tức là vẫn tồn tại cơ quan chủ quản.

Theo ông Nguyễn Hồng Hiển, Phó tổng giám đốc SCIC, qua 10 năm hoạt động, vốn nhà nước do SCIC tiếp nhận quản lý mới bằng khoảng gần 1% tổng số vốn nhà nước tại doanh nghiệp; phần lớn vốn nhà nước tại doanh nghiệp (trên 99%) do các bộ, địa phương quản lý, do đó quy mô hoạt động đầu tư kinh doanh vốn và sự tham gia của SCIC trong sắp xếp, tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước và thực hiện mục tiêu đổi mới phương thức quản lý, đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước tại doanh nghiệp còn khiêm tốn.

Bên cạnh đó, cơ chế chính sách về triển khai các hoạt động đầu tư của các doanh nghiệp nhà nước còn nhiều vướng mắc. Quá trình triển khai các hoạt động đầu tư kinh doanh kéo dài do quy định về trình tự, thủ tục đầu tư phức tạp, có nhiều vướng mắc dẫn đến hiệu quả đầu tư thấp, bỏ lỡ cơ hội khi thị trường có diễn biến thuận lợi.

Việc thực hiện vai trò đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước thông qua ủy quyền người đại diện còn một số khó khăn. Đó là chưa kể, quyền chủ động trong triển khai hoạt động kinh doanh còn hạn chế.

Tuy nhiên, trong hơn 10 năm qua, mô hình SCIC cũng đã ghi nhận được những dấu ấn. Sau 10 năm, đã hình thành một tổ chức kinh tế đặc thù dưới mô hình một tổng công ty của Chính phủ để triển khai một trong những chủ trương quan trọng của Đảng về đổi mới phương thức quản lý vốn nhà nước từ cơ chế hành chính sang phương thức đầu tư, kinh doanh vốn tiên tiến, góp phần đẩy nhanh tiến trình sắp xếp, đổi mới, nâng cao hiệu quả của doanh nghiệp nhà nước.

Trong 10 năm qua, SCIC đã thực hiện có hiệu quả nhiệm vụ đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đối với các công ty cổ phần sau cổ phần hóa. Trong quá trình đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước tại doanh nghiệp, mô hình SCIC đã bước đầu thể hiện những thế mạnh so với cơ chế chủ quản hành chính.

Một là, trong quản trị doanh nghiệp, SCIC có cơ chế và nguồn lực để sẵn sàng đầu tư tăng vốn giúp cho việc tái cơ cấu doanh nghiệp hiệu quả. Với bộ máy chuyên nghiệp, qui trình đầu tư, thẩm định, quản trị khoa học thông qua vai trò cổ đông đại diện cho Nhà nước, SCIC không đơn thuần đóng vai trò quản lý vốn mà còn thực hiện chức năng kinh doanh vốn, làm cho phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không chỉ bảo toàn mà còn gia tăng giá trị.

Hai là, công tác quản trị doanh nghiệp và tái cơ cấu được SCIC thực hiện một cách chuyên nghiệp, bộ máy gọn nhẹ nhưng tính chuyên môn cao. Thông qua hệ thống người đại diện, kết hợp với trực tiếp quản trị danh mục, tình hình doanh nghiệp, đặc biệt là tình hình tài chính, hoạt động đầu tư của doanh nghiệp được SCIC giám sát chặt chẽ, khoa học, trên cơ sở đó chủ sở hữu có các quyết định kịp thời.

Trong việc triển khai nhiệm vụ tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước, SCIC được xem là một trong những tổng công ty đi đầu với kết quả thoái vốn tại các doanh nghiệp trong danh mục Nhà nước không cần nắm giữ hoặc chi phối đạt hiệu quả cao.

Trên thực tế, SCIC là tổng công ty đầu tiên thực hiện việc thoái vốn với quá trình chuyên nghiệp, từ định giá đến tổ chức đấu giá, khớp lệnh, giao dịch ngoài sàn, thỏa thuận, chào bán cạnh tranh, bán cả lô...

SCIC đã triển khai thành công bước đầu mô hình vừa đại diện chủ sở hữu, vừa thực hiện đầu tư, kinh doanh vốn nhà nước với tổng vốn đầu tư đã giải ngân đến thời điểm hiện nay là trên 24.000 tỷ đồng, gắn với thị trường và đạt hiệu quả khá cao.

SCIC đã và đang trở thành đầu mối tích tụ vốn, từ đó giúp cho Chính phủ thực hiện các khoản đầu tư chỉ định, đồng thời là công cụ giúp Chính phủ trong tổng thể triển khai các giải pháp tái cơ cấu doanh nghiệp nhà nước.

Chốt lại 2 mô hình quản lý vốn

Giữa tháng 3 vừa qua, tại Văn phòng Chính phủ, Phó Thủ tướng Vương Đình Huệ đã chủ trì cuộc họp quan trọng với các bộ ngành liên quan về đề án của Bộ Kế hoạch và Đầu tư và ý kiến của Ban cán sự Đảng bộ Tài chính về việc thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp.
 
Về cơ bản, các bộ thống nhất về quan điểm, mục tiêu, nhiệm vụ tại đề án của Bộ Kế hoạch và Đầu tư về thành lập cơ quan chuyên trách làm đại diện chủ sở hữu đối với doanh nghiệp nhà nước và vốn nhà nước tại doanh nghiệp (sau đây gọi là Đề án) nhằm thực hiện chủ trương của Đại hội Đảng lần thứ XII, Nghị quyết 05-NQ/TƯ của Ban Chấp hành Trung ương Đảng về đổi mới mô hình tăng trưởng, nâng cao sức cạnh tranh của nền kinh tế, tách chức năng chủ sở hữu tài sản, vốn và chức năng quản lý nhà nước, Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh doanh tại doanh nghiệp, Luật Tổ chức Chính phủ.

Việc tách chức năng đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp không làm giảm vai trò mà tạo điều kiện cho các bộ, cơ quan ngang bộ trong việc nâng cao hiệu quả chức năng quản lý nhà nước đối với doanh nghiệp nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Đề án theo 2 mô hình cơ quan chuyên trách. Mô hình cơ quan chuyên trách là Ủy ban thuộc Chính phủ với 2 phương án. Trong đó phương án 1 là phương án chính: thành lập mới cơ quan chuyên trách trên cơ sở điều chuyển cán bộ tại các bộ, ngành liên quan, bổ sung một số nhân sự đủ điều kiện từ SCIC, bảo đảm không làm tăng biên chế theo tinh thần Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị.

Theo đó, cơ quan chuyên trách quản lý danh mục khoảng 30 tập đoàn kinh tế, tổng công ty nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước quy mô lớn, trong đó bao gồm SCIC là đầu mối độc lập để quản lý và thoái vốn tại các công ty cổ phần nhà nước không cần nắm giữ.

Phương án 2: nâng cấp SCIC thành Ủy ban quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp để quản lý doanh nghiệp 100% vốn nhà nước và doanh nghiệp có vốn nhà nước.

Mô hình cơ quan chuyên trách là tổ chức kinh tế (doanh nghiệp): tăng cường, củng cố, kiện toàn SCIC là doanh nghiệp trực thuộc Chính phủ làm chức năng đại diện chủ sở hữu (tăng địa vị pháp lý, nhân lực); trong đó làm rõ đầu mối quản lý danh mục công ty cổ phần do SCIC hiện đang quản lý và các công ty cổ phần mà các bộ, ngành, địa phương sẽ bàn giao trong thời gian tới.

Phó Thủ tướng giao Bộ Kế hoạch và Đầu tư chủ trì với các phương án một cách toàn diện, khách quan, trung thực, với tinh thần không chờ đến 2020 mới kết thúc chuyển giao quyền đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước từ các bộ, địa phương về cơ quan chuyên trách; đồng thời bảo đảm thống nhất với Đề án do Ban Kinh tế Trung ương đang chủ trì, sẽ trình Hội nghị Trung ương 5, khóa XII tới.

Như vậy, mục tiêu từ nay đến năm 2020, các bộ ngành không quản lý trực tiếp vốn nhà nước, đồng nghĩa với việc giảm bớt dần sự chịu trách nhiệm của các bộ ngành, sẽ là áp lực không hề nhỏ đối với cơ quan quản lý vốn nhà nước sau này.

Sự “đụng chạm” lợi ích với các bộ ngành địa phương nhìn từ kinh nghiệm của SCIC trong 10 năm qua chắc chắc là một kinh nghiệm quý cho lộ trình khai thông đường đến cơ quan chủ sở hữu vốn nhà nước vốn đang rất nóng hiện nay.