Nhiều năm liền, khu vực ngân hàng luôn là chủ nợ lớn nhất của trái phiếu Chính phủ, thậm chí đã có ý kiến rằng, ngân hàng không lo cho vay mà chỉ mua trái phiếu. Tuy nhiên, trong 3 năm gần đây, tỷ lệ nắm giữ loại "hàng hoá" đặc biệt này của các ngân hàng đã giảm từ mức 80% xuống còn 47,8%.

Bà Phan Thị Thu Hiền, Vụ trưởng Vụ Tài chính ngân hàng Bộ Tài chính đã trao đổi với phóng viên VnEconomy về vấn đề này.

Cơ cấu lại danh mục các nhà đầu tư trái phiếu Chính phủ

Nhiều ý kiến cho rằng, các ngân hàng vẫn là chủ nợ lớn nhất của trái phiếu Chính phủ, ý kiến của bà như thế nào?

Năm 2015, các ngân hàng thương mại nắm giữ khoảng 80%/tổng dư nợ trái phiếu Chính phủ. Bộ Tài Chính đã nắm khá rõ điểm này và thấy rằng, cấu trúc kỳ hạn nguồn vốn của các ngân hàng chủ yếu là vốn ngắn hạn, dẫn đến họ cũng chỉ mua các loại trái phiếu kỳ hạn ngắn, kéo theo kỳ hạn nợ công bị ngắn lại.

Bởi vậy, mấy năm nay, Bộ Tài chính đã triển khai cơ cấu lại danh mục các nhà đầu tư trái phiếu Chính phủ. Kết quả cho thấy, nếu như 2015, tỷ trọng trái phiếu Chính phủ do ngân hàng nắm giữ khoảng 80% thì 2017 giảm còn 52% và đến 2018 chỉ còn 47,8%. Họ không còn là đối trọng chính trên thị trường trái phiếu Chính phủ nữa.

Bà Phan Thị Thu Hiền, Vụ trưởng Vụ Tài chính ngân hàng (Bộ Tài chính).

Thưa bà, tỷ lệ này là cao hay thấp so với thông lệ quốc tế?

Nói các ngân hàng thương mại mua trái phiếu Chính phủ rồi thì họ không cấp vốn cho nền kinh tế nữa là không đúng. Mua trái phiếu Chính phủ sẽ giúp ngân hàng quản lý dòng tiền tốt hơn. Ví dụ, nắm giữ vốn trong tay, họ mua trái phiếu Chính phủ chỉ trong 3 - 5 ngày và bán luôn, kể cả kỳ hạn trái phiếu có là 5 hay 10 năm. Tức là tối đa hoá lợi nhuận dòng tiền của họ.

Cùng đó, mục đích của các ngân hàng thương mại còn đạt được chỉ tiêu an toàn vốn vì: theo quy định hiện hành, huy động 10 đồng không được phép cho vay cả 10 đồng. Để tránh rủi ro, họ phải để trong tài khoản dưới dạng tiền và/hoặc tương đương tiền, tức là trái phiếu Chính phủ để đáp ứng tỷ lệ an toàn.

So với thông lệ quốc tế, tỷ lệ nắm giữ trái phiếu Chính phủ của các ngân hàng ở Trung Quốc là 60%, của Việt Nam là 47,8%, mức này tương đương với Malaysia. Bộ Tài chính không muốn để kêu ca rằng, ngân hàng thương mại chỉ lo mua trái phiếu Chính phủ mà không cho vay.

Chưa kể, chúng tôi cũng đạt được mục tiêu đa dạng danh mục các nhà đầu tư trái phiếu Chính phủ, qua đó, các ngân hàng thương mại không thể làm giá trên thị trường.

Ngoài ra, cách làm này cũng giúp Bộ Tài chính cơ cấu lại nợ của danh mục nợ trái phiếu Chính phủ rất tốt. Nếu 2014, dư nợ còn lại của danh mục trái phiếu Chính phủ khoảng 2,98% mà lãi suất tương đối cao thì đến 2018, Bộ Tài chính đã kéo từ mức 2,98% lên tận 6,78%. Kết quả tái cơ cấu nợ công nói trên cũng được IMF, WB đánh giá cao.

Nhà đầu tư trái phiếu, họ là ai?

Bà nói, một lượng lớn trái phiếu Chính phủ đã chuyển dịch từ ngân hàng sang các nhà đầu tư khác, vậy họ là ai, thưa bà?

Họ là quỹ đầu tư chứng khoán, doanh nghiệp bảo hiểm nhân thọ và Bảo hiểm xã hội Việt Nam. Bảo hiểm xã hội Việt Nam là đơn vị quản lý chương trình hưu trí bắt buộc của Nhà nước, bao gồm bảo hiểm tai nạn, bảo hiểm thai sản, bảo hiểm hưu trí, bảo hiểm tử tuất…; họ đã nắm giữ một tỷ lệ lớn trái phiếu Chính phủ.

Nếu bóc tách vấn đề sở hữu của các nhà đầu tư này thì khu vực nhà nước nắm giữ bao nhiêu phần trăm?

Không có chuyện Nhà nước nắm giữ trong cái đó. Bảo hiểm Xã hội Việt Nam có cơ chế tài chính tách bạch với ngân sách nhà nước. Kể cả doanh nghiệp nhà nước cũng không có đơn vị nào mua trái phiếu Chính phủ.

Thực tế, danh mục các nhà đầu tư này bao gồm các quỹ đầu tư chứng khoán, bảo hiểm nhân thọ, Bảo hiểm Xã hội Việt Nam và các ngân hàng. Bảo hiểm nhân thọ thì bắt buộc đầu tư vào trái phiếu Chính phủ để bảo đảm an toàn vốn cũng như nghĩa vụ trả nợ trong tương lai.

Còn với Bảo hiểm Xã hội Việt Nam hoạt động theo Luật Bảo hiểm xã hội để thực hiện chế độ, chính sách bảo hiểm xã hội, quản lý và sử dụng quỹ bảo hiểm xã hội theo luật này; tài chính tách bạch với ngân sách nhà nước, họ tự cân đối thu chi. Theo Điều 6 của Luật Bảo hiểm xã hội thì Nhà nước có chính sách ưu tiên đầu tư quỹ bảo hiểm xã hội và các biện pháp cần thiết kiểm tra để bảo toàn, tăng trưởng quỹ.

Và mặc dù không bóc tác cụ thể vấn đề sở hữu nhưng các nhà đầu tư mới vào trái phiếu Chính phủ đa phần là khu vực tư nhân. Mặt khác, chúng tôi chỉ quan tâm ai có nguồn vốn đầu tư dài hạn để đầu tư vào trái phiếu Chính phủ.

Ngoài các thành phần này, năm 2017 - 2018, Bộ Tài chính cũng phát hành thành công một lượng lớn trái phiếu Chính phủ cho các nhà đầu tư nước ngoài ngay tại thị trường trong nước với trị giá 800 triệu USD, kỳ hạn lên đến 30 năm.

Thực tế cho thấy, Chính phủ đã trả một lần tiền để huy động trái phiếu nhưng do giải ngân chậm nên lại gửi ngược vào ngân hàng, bà nói gì về vòng luẩn quẩn này, thưa bà?

Hai hoạt động hoàn toàn khác nhau. Thu ngân sách nhà nước gồm thuế và các nguồn khác; chi ngân sách gồm chi thường xuyên và chi đầu tư. Chênh lệch giữa thu và chi trong một giai đoạn nhất định thì Kho bạc nhà nước có phần chênh đó cộng với khoản tiền gửi các tổ chức sử dụng ngân sách. Phần đó, Kho bạc nhà nước lại đầu tư ngân quỹ theo Nghị định 24/2016/NĐ-CP ngày 5/4/2016 về "Quy định chế độ quản lý ngân quỹ nhà nước".

Hình dung rằng, ngày hôm nay cần chi cho một dự án 10 đồng, không có nghĩa ngày hôm đó huy động được ngay 10 đồng vì thị trường không phải lúc nào muốn là huy động được mà quan trọng là Kho bạc phải chủ động sẵn nguồn.

Thực tế cho thấy, giải ngân trái phiếu Chính phủ chậm, không đạt kế hoạch nhưng vẫn cứ huy động và nếu xét trong vòng quay tổng thể thì đây là bất cập lớn, bà lý giải điều này như thế nào?

Đầu năm bao giờ Quốc hội cũng ban hành nghị quyết phê duyệt dự toán ngân sách; trong đó quy định rõ tổng mức vay của ngân sách Nhà nước, bao gồm vay để vù đắp bội chi và vay để trả nợ gốc. Như vậy, Bộ Tài chính sẽ thực hiện huy động vốn theo dự toán ngân sách Nhà nước được Quốc hội giao.

Trên cơ sở đó, Bộ sẽ phân khai ra từng quý trong năm. Khi làm như vậy, sẽ phải căn cứ vào tình hình thu - chi của ngân sách Nhà nước, trong đó có tiến độ giải ngân của chi đầu tư phát triển (chương trình trái phiếu Chính phủ chỉ là một cấu phần trong chi đầu tư phát triển). Đồng thời, phải căn cứ vào kế hoạch trả nợ cũng như bảo đảm tính thanh khoản liên tục của thị trường trái phiếu.

Nếu chỉ giữ vai trò người phát hành, thích thì ra thị trường huy động, không thích thì thôi thì không giữ được tính liên tục của thị trường. Nói cách khác, chúng tôi phải hài hoà một loạt yếu tố: thu ngân sách Nhà nước, cân đối trả nợ, chi bội chi và thanh khoản thị trường. Trong thời gian vừa qua, Bộ Tài chính phát hành trái phiếu luôn căn cứ vào các yếu tố này.

Ở nhiều thời điểm trong năm, việc huy động trái phiếu Chính phủ cũng phải tận dụng tính thanh khoản thị trường. Ví dụ, đầu năm thì thanh khoản thị trường tốt thì tranh thủ huy động, còn cuối năm nhu cầu vốn cao, lãi suất thị trường cao thì để ưu tiên tín dụng cho nền kinh tế.