Giao đường cao tốc cho tư nhân: Khung pháp lý phải rõ ràng

Hiện nay, nước ta đã đưa vào khai thác 1.229 km đường bộ cao tốc và đang tiếp tục xây dựng 916 km gồm: 654 km cao tốc Bắc - Nam phía Đông và 262 km cao tốc khác.

VẬN HÀNH THỰC TẾ GẶP NHIỀU BẤT CẬP

Theo quy hoạch đến năm 2030, mạng đường bộ cao tốc Việt Nam được dự kiến đầu tư khoảng 5.000 km, với tổng mức đầu tư lên tới 40 tỷ USD. Việc dành một nguồn lực lớn từ ngân sách nhà nước để đầu tư hệ thống đường bộ cao tốc đặt ra yêu cầu cần có các cơ chế, chính sách, mô hình phù hợp để thu hồi nguồn vốn hoàn trả ngân sách và tiếp tục tái đầu tư.

Tại tọa đàm “Quản lý đường cao tốc theo hình thức hợp đồng kinh doanh – quản lý (O&M)”, TS. Lê Đỗ Mười, Viện trưởng Viện Chiến lược và phát triển giao thông vận tải, cho biết tuyến cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Trung Lương là tuyến đường bộ cao tốc đầu tiên áp dụng hình thức “chuyển nhượng quyền thu phí”. Nhưng do triển khai trong bối cảnh thiếu hành lang pháp lý về đầu tư theo hình thức PPP, đặc biệt là quy định về hợp đồng O&M, nên đã dẫn đến các vi phạm về quy định pháp luật.

Ngoài ra, sau khi hết thời hạn của Hợp đồng chuyển nhượng quyền thu phí, đoạn tuyến cao tốc TP. Hồ Chí Minh – Trung Lương đã dừng thu phí và nảy sinh nhiều bất cập.

Cụ thể: gặp khó khăn trong bố trí nguồn vốn quản lý, bảo trì; lưu lượng phương tiện gia tăng, vận tốc khai thác giảm (vận tốc thực tế trung bình đạt được chỉ 60 - 70km/h, trong khi đó trước thời điểm dừng thu phí, vận tốc trung bình là 100km/h); tình hình mất an toàn giao thông, tai nạn giao thông tăng cao; tình trạng ùn tắc thường xuyên vào giờ cao điểm và các ngày nghỉ, lễ, Tết…

Là đơn vị đang thực hiện quản lý vận hành nhiều công trình giao thông trên cả nước, bao gồm cả các dự án được đầu tư theo hình thức hợp tác công - tư (PPP) và đầu tư ngân sách, ông Nguyễn Quang Huy, Tổng Giám đốc Công ty CP Đầu tư hạ tầng giao thông Đèo Cả cũng cho rằng, tuyến cao tốc Trung Lương - Mỹ Thuận có mật độ phương tiện lớn, mới đưa vào khai thác giai đoạn 1 nên chưa có làn dừng xe khẩn cấp.

“Đơn vị quản lý vận hành đã chủ động bố trí lực lượng cứu hộ cứu nạn, phòng cháy chữa cháy để đáp ứng kịp thời khi có sự cố xảy ra. Do quy định hiện hành chỉ tính chi phí cứu hộ cứu nạn cho từng vụ việc, nên đơn vị vận hành phải tự bỏ nhiều chi phí để duy trì lực lượng này nhằm đảm bảo an toàn giao thông. Đặc biệt, trong quản lý vận hành cao tốc, bất cập nảy sinh là trạm dừng nghỉ không nằm trong hạng mục của dự án, do đó các phương tiện thiếu chỗ dừng nghỉ, dừng đỗ trên đường gây mất an toàn, còn nhà đầu tư không có chi phí bù đắp thâm hụt phương án tài chính”, ông Huy phản ánh, đồng thời đề xuất Bộ Giao thông vận tải bổ sung các khu dừng nghỉ, quy mô từ 5 đến 10ha/bên, coi đây là một cấu phần của đường cao tốc và sẽ tổ chức đấu thầu khai thác cùng hoạt động.

Một bất cập nữa, theo lãnh đạo Đèo Cả, hiện nay kinh phí bảo trì bảo dưỡng đường cao tốc vẫn theo cách tính cũ, công nghệ cũ, định mức cũ, nên kinh phí cho quản lý vận hành đường cao tốc, bảo trì, bảo dưỡng và tổ chức thu phí còn rất hạn chế. Điều này dẫn tới việc bảo dưỡng thường xuyên theo tần suất có thể bị cắt giảm. Việc sửa chữa bị động, chỉ có “chữa bệnh” còn công tác “thăm khám”, “bắt bệnh” vẫn xem nhẹ…

Đồng tình, TS. Nguyễn Đức Kiên, Tổ trưởng Tổ Tư vấn kinh tế của Thủ tướng, cho rằng hiện nay, kinh phí bảo trì đường cao tốc vẫn theo định mức cũ, không phù hợp thực tiễn quản lý, do đó cần được điều chỉnh sát thực hơn.

Khả năng huy động vốn của phương thức PPP rất rộng mở, Nhà nước và doanh nghiệp khi tham gia vào PPP sẽ là 2 chủ thể bình đẳng trong một hợp đồng kinh tế, chứ không phải Nhà nước có quyền to hơn đối tác, nên rủi ro phải chia sẻ.

LÀM GÌ ĐỂ O&M HIỆU QUẢ?

Theo các chuyên gia, mô hình nhà nước làm đường rồi bán quyền thu phí (O&M) theo phương thức đối tác công - tư là hiệu quả và phổ biến hiện nay trong quản lý đường cao tốc tại Mỹ, Nhật, Trung Quốc.

Trong bối cảnh hiện nay, hành lang pháp lý đối với các dự án đầu tư theo hình thức PPP đã tương đối rõ ràng từ hệ thống luật, nghị định, thông tư, cùng với việc đưa vào khai thác hàng loạt dự án đường bộ cao tốc đầu tư từ nguồn vốn ngân sách, nhu cầu thực hiện quản lý, khai thác dự án theo hình thức hợp đồng O&M sẽ càng trở nên cấp thiết.

Tuy nhiên, ông Mười cho rằng, trong quá trình triển khai cần lưu ý một số nội dung nhằm vừa đảm bảo khai thác hiệu quả hạ tầng đã đầu tư, vừa đảm bảo hài hòa lợi ích giữa Nhà nước – nhà đầu tư – người sử dụng.

Cụ thể, lựa chọn thời gian thực hiện hợp đồng hợp lý, vừa đảm bảo phù hợp với nguồn lực của nhà đầu tư, vừa đảm bảo thời gian khai thác ổn định và phù hợp với chu kỳ bảo trì, sửa chữa của hệ thống đường bộ cao tốc.

Đồng thời, làm rõ các quy định trong hợp đồng về phương án chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu và chia sẻ rủi ro trong quá trình vận hành dự án giữa Nhà nước và doanh nghiệp dự án. Đảm bảo công khai, minh bạch trong lựa chọn doanh nghiệp dự án để ký kết hợp đồng PPP.

Ngoài ra, để sớm có thể nhân rộng mô hình khai thác, quản lý (O&M) đối với hệ thống đường bộ cao tốc, ông Mười cho rằng, cần sớm triển khai dự án mẫu trên các đoạn tuyến đã khai thác ổn định (tiêu biểu là đoạn tuyến cao tốc TP.HCM - Trung Lương) để có thể đánh giá, rút kinh nghiệm khi triển khai đồng loạt trên các dự án khác.

Nhìn dưới góc độ thu hút các nhà đầu tư tham gia vào quản lý đường cao tốc theo O&M, ông Đoàn Tiến Giang, chuyên gia về PPP, Cơ quan Phát triển quốc tế Hoa Kỳ (USAID), cho rằng hiện chúng ta đang thiếu dự án hấp dẫn cho nhà đầu tư.

Phân tích cụ thể, ông Giang đặt câu hỏi, liệu có dự án nào đáp ứng được kỳ vọng lợi nhuận của nhà đầu tư không? Trong quá trình thực hiện dự án PPP, cấu trúc dự án phải đảm bảo cấu trúc tài chính thuận lợi, đáp ứng yêu cầu của thị trường vốn. Nhưng hiện nay hầu hết các cơ quan nhà nước có thẩm quyền chưa thực hiện tốt khâu chuẩn bị dự án PPP để đảm bảo đưa ra thị trường những dự án có hiệu quả.

Giới thiệu minh bạch thông tin các dự án tới nhà đầu tư cũng là vấn đề rất quan trọng. Nếu nhà đầu tư chỉ biết đến dự án thông qua kênh phi chính thức thì sẽ không bao giờ chúng ta tìm được các nhà đầu tư nghiêm túc.

Hình thức O&M là một cách xử lý những khó khăn, hạn chế về nguồn lực, năng lực của khu vực công trong vận hành hệ thống đường cao tốc. Để thực hiện được vấn đề này, các hợp đồng O&M cần quy định rõ ràng về quyền và lợi ích của các bên, cũng như có cơ chế xử lý những vấn đề phát sinh một cách minh bạch.

Khi ký hợp đồng, nhà đầu tư không nhìn thấy điểm này, đồng nghĩa với quyền lợi của họ không được bảo vệ, thì chắc chắn họ sẽ không tham gia vào dự án đó.

Bổ sung thêm, theo Luật sư Nguyễn Đình Vinh, Trung tâm Trọng tài quốc tế Việt Nam, bất cập, vướng mắc lớn nhất hiện nay là mẫu hợp đồng O&M. Hợp đồng O&M hiện đang được coi là công cụ quản lý nhà nước, không đúng nghĩa là hợp đồng, không phải là giao dịch.

Vì vậy, cần nghiên cứu lại cấu trúc của mẫu hợp đồng O&M để đưa vào các hợp đồng O&M và hợp đồng PPP khác.