TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Cải cách thể chế, nhìn từ Luật Đầu tư
Số lượng văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực liên quan đến đầu tư hiện đang “lạm phát”, với 134 văn bản!
Số lượng văn bản quy phạm pháp luật trong các lĩnh vực liên quan đến đầu tư hiện đang “lạm phát”, với 134 văn bản!
Thống kê trên được ông Nguyễn Đình Cung, Trưởng ban Nghiên cứu Chính sách Kinh tế vĩ mô, thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM), đưa ra tại Diễn đàn quốc tế về chuyển đổi kinh tế năm 2008 vào tuần trước ở Hà Nội.
Ông Cung đặt vấn đề, Luật Đầu tư ra đời vào năm 2005 (có hiệu lực từ ngày 1/7/2006) đã thay thế Luật Khuyến khích đầu tư trong nước và Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 và được áp dụng thống nhất cho hoạt động đầu tư không phân biệt trong hay ngoài nước. Tuy nhiên, người ta lại căn cứ vào các văn bản, thông tư hướng dẫn nhiều hơn cả luật và điều này đã làm mất đi ý nghĩa và công năng của luật.
“Có khác biệt lớn, nếu không nói là độ vênh, giữa luật về đầu tư được quy định thành văn và quá trình áp dụng thực tế. Hệ thống các văn bản dưới luật của rất nhiều lĩnh vực khác nhau nhưng lại dính dáng đến hoạt động đầu tư đã gây trở ngại cho việc thực thi Luật Đầu tư theo hướng đơn giản hóa”, ông Cung nói.
Thật vậy, quá trình rà soát sơ bộ hệ thống các quy định của pháp luật có liên quan đến đầu tư đã chỉ ra có bảy lĩnh vực, bao gồm pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai, môi trường, kinh doanh bất động sản, doanh nghiệp và nhà ở. Tổng cộng có tới 134 văn bản với độ dày khoảng 3.471 trang về bảy lĩnh vực trên!
“Thực trạng nói trên gây ra hệ quả gì?”, ông Nguyễn Đình Cung, với tư cách Thư ký Tổ Công tác thi hành Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư, đặt câu hỏi và cho rằng sẽ có bốn hệ quả chính sau đây.
Trước hết, nội dung và tinh thần của luật bị biến dạng hoặc không thể hiện trong văn bản hướng dẫn thi hành. Các văn bản này, nhất là khi do các bộ, ngành soạn thảo, thường chi phối nội dung và cách thức thực thi pháp luật trong ngành đó. Do đó, trên thực tế, thông tư và quyết định của bộ trưởng còn có hiệu lực thực tế hơn cả luật và nghị định, dẫn đến sự đảo lộn trật tự, nguyên tắc và giá trị vốn có của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện nảy sinh tùy ý, tùy tiện trong giải thích và thực thi luật của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.
Tiếp theo, một hệ lụy khác là hệ thống luật pháp không thân thiện với đối tượng bị điều chỉnh, tạo cơ hội cho cán bộ công vụ sách nhiễu và tham nhũng hối lộ và có thể thực thi luật vì lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm hơn là phục vụ nhu cầu và lợi ích chung của xã hội. Từ đó dẫn đến chi phí thực thi pháp luật cao, tạo dư địa phát sinh các nhóm trục lợi từ luật pháp và làm cho luật kém hiệu quả.
Thứ ba, tuy còn nhiều yếu tố khác, nhưng thực tế cho thấy có quan hệ thuận giữa hiệu lực của pháp luật và số lượng văn bản pháp luật. Thực tế thi hành pháp luật cho thấy hiệu lực, sự thân thiện và thuận lợi cũng như những vấn đề phát sinh trong thực thi Luật Doanh nghiệp ít hơn nhiều so với việc thực hiện Luật Đầu tư, Luật Đất đai và Luật Xây dựng.
Cuối cùng, hiệu lực và hiệu quả của các luật phụ thuộc vào cách hướng dẫn thi hành của các bộ có liên quan, vì vậy, hiện tượng phân tán, chồng chéo, trùng lắp và mâu thuẫn giữa các hướng dẫn có liên quan về cùng một vấn đề là hệ quả tất yếu.
Theo ông Cung, quá trình rà soát và đánh giá các quy định pháp luật liên quan đến đầu tư trong các lĩnh vực nói trên phát hiện thấy tình trạng không rõ ràng, không thống nhất, thậm chí trái ngược và mâu thuẫn nhau về một số nội dung cơ bản như khái niệm và phân loại dự án đầu tư, chủ thể thực hiện đầu tư.
Ngoài ra, hiện tượng phân tán, chồng chéo, trùng lắp về thủ tục hành chính cũng như giữa các cơ quan có thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính về đầu tư là vấn đề “biết rồi, khổ lắm, nói mãi” nhưng vẫn chưa được giải quyết rốt ráo, gây rất nhiều trở ngại và lãng phí thời gian cho cả nhà đầu tư lẫn cơ quan hành chính.
“Nếu không có giải pháp triệt để, rủi ro về thể chế sẽ xảy ra và đẩy chi phí đầu tư lên cao, làm cho môi trường kinh doanh của Việt Nam mất sức hấp dẫn và tính cạnh tranh”, ông Cung nhận định.
Còn nhớ, Tổ Công tác thi hành Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư cách đây không lâu đã tiến hành soát xét, đánh giá khoảng 450 văn bản luật quy định gần 300 loại giấy phép, chứng nhận các loại về tuân thủ điều kiện kinh doanh của doanh nghiệp.
Báo cáo của tổ đã đưa ra kết luận tổng quát về tình trạng “chín không”, theo cách gọi của ông Cung, thể hiện rõ sự yếu kém về chất lượng của hệ thống văn bản luật, gồm: không đầy đủ, không rõ ràng, không cụ thể, không tương thích, không minh bạch, không tiên liệu trước được, không hợp lý, không hiệu quả và không hiệu lực!
Theo đề xuất của ông Cung, nâng cao chất lượng thể chế trong lĩnh vực đầu tư phải được coi là ưu tiên hàng đầu trong công tác cải cách hành chính và Quốc hội, Chính phủ nên có những điều chỉnh, can thiệp kịp thời để một luật chỉ có một văn bản hướng dẫn thực hiện.
“Phải hợp lý hóa và ban hành chỉ một luật để sửa nhiều luật về đầu tư nhằm đảm bảo tính thống nhất, hợp lý theo đúng tinh thần Quyết định số 30/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 (Đề án 30)”, ông Cung kết luận.
Thống kê trên được ông Nguyễn Đình Cung, Trưởng ban Nghiên cứu Chính sách Kinh tế vĩ mô, thuộc Viện Nghiên cứu Quản lý Kinh tế Trung ương (CIEM), đưa ra tại Diễn đàn quốc tế về chuyển đổi kinh tế năm 2008 vào tuần trước ở Hà Nội.
Ông Cung đặt vấn đề, Luật Đầu tư ra đời vào năm 2005 (có hiệu lực từ ngày 1/7/2006) đã thay thế Luật Khuyến khích đầu tư trong nước và Luật Đầu tư nước ngoài tại Việt Nam năm 2000 và được áp dụng thống nhất cho hoạt động đầu tư không phân biệt trong hay ngoài nước. Tuy nhiên, người ta lại căn cứ vào các văn bản, thông tư hướng dẫn nhiều hơn cả luật và điều này đã làm mất đi ý nghĩa và công năng của luật.
“Có khác biệt lớn, nếu không nói là độ vênh, giữa luật về đầu tư được quy định thành văn và quá trình áp dụng thực tế. Hệ thống các văn bản dưới luật của rất nhiều lĩnh vực khác nhau nhưng lại dính dáng đến hoạt động đầu tư đã gây trở ngại cho việc thực thi Luật Đầu tư theo hướng đơn giản hóa”, ông Cung nói.
Thật vậy, quá trình rà soát sơ bộ hệ thống các quy định của pháp luật có liên quan đến đầu tư đã chỉ ra có bảy lĩnh vực, bao gồm pháp luật về đầu tư, xây dựng, đất đai, môi trường, kinh doanh bất động sản, doanh nghiệp và nhà ở. Tổng cộng có tới 134 văn bản với độ dày khoảng 3.471 trang về bảy lĩnh vực trên!
“Thực trạng nói trên gây ra hệ quả gì?”, ông Nguyễn Đình Cung, với tư cách Thư ký Tổ Công tác thi hành Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư, đặt câu hỏi và cho rằng sẽ có bốn hệ quả chính sau đây.
Trước hết, nội dung và tinh thần của luật bị biến dạng hoặc không thể hiện trong văn bản hướng dẫn thi hành. Các văn bản này, nhất là khi do các bộ, ngành soạn thảo, thường chi phối nội dung và cách thức thực thi pháp luật trong ngành đó. Do đó, trên thực tế, thông tư và quyết định của bộ trưởng còn có hiệu lực thực tế hơn cả luật và nghị định, dẫn đến sự đảo lộn trật tự, nguyên tắc và giá trị vốn có của hệ thống pháp luật, tạo điều kiện nảy sinh tùy ý, tùy tiện trong giải thích và thực thi luật của các cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền.
Tiếp theo, một hệ lụy khác là hệ thống luật pháp không thân thiện với đối tượng bị điều chỉnh, tạo cơ hội cho cán bộ công vụ sách nhiễu và tham nhũng hối lộ và có thể thực thi luật vì lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm hơn là phục vụ nhu cầu và lợi ích chung của xã hội. Từ đó dẫn đến chi phí thực thi pháp luật cao, tạo dư địa phát sinh các nhóm trục lợi từ luật pháp và làm cho luật kém hiệu quả.
Thứ ba, tuy còn nhiều yếu tố khác, nhưng thực tế cho thấy có quan hệ thuận giữa hiệu lực của pháp luật và số lượng văn bản pháp luật. Thực tế thi hành pháp luật cho thấy hiệu lực, sự thân thiện và thuận lợi cũng như những vấn đề phát sinh trong thực thi Luật Doanh nghiệp ít hơn nhiều so với việc thực hiện Luật Đầu tư, Luật Đất đai và Luật Xây dựng.
Cuối cùng, hiệu lực và hiệu quả của các luật phụ thuộc vào cách hướng dẫn thi hành của các bộ có liên quan, vì vậy, hiện tượng phân tán, chồng chéo, trùng lắp và mâu thuẫn giữa các hướng dẫn có liên quan về cùng một vấn đề là hệ quả tất yếu.
Theo ông Cung, quá trình rà soát và đánh giá các quy định pháp luật liên quan đến đầu tư trong các lĩnh vực nói trên phát hiện thấy tình trạng không rõ ràng, không thống nhất, thậm chí trái ngược và mâu thuẫn nhau về một số nội dung cơ bản như khái niệm và phân loại dự án đầu tư, chủ thể thực hiện đầu tư.
Ngoài ra, hiện tượng phân tán, chồng chéo, trùng lắp về thủ tục hành chính cũng như giữa các cơ quan có thẩm quyền giải quyết thủ tục hành chính về đầu tư là vấn đề “biết rồi, khổ lắm, nói mãi” nhưng vẫn chưa được giải quyết rốt ráo, gây rất nhiều trở ngại và lãng phí thời gian cho cả nhà đầu tư lẫn cơ quan hành chính.
“Nếu không có giải pháp triệt để, rủi ro về thể chế sẽ xảy ra và đẩy chi phí đầu tư lên cao, làm cho môi trường kinh doanh của Việt Nam mất sức hấp dẫn và tính cạnh tranh”, ông Cung nhận định.
Còn nhớ, Tổ Công tác thi hành Luật Doanh nghiệp và Luật Đầu tư cách đây không lâu đã tiến hành soát xét, đánh giá khoảng 450 văn bản luật quy định gần 300 loại giấy phép, chứng nhận các loại về tuân thủ điều kiện kinh doanh của doanh nghiệp.
Báo cáo của tổ đã đưa ra kết luận tổng quát về tình trạng “chín không”, theo cách gọi của ông Cung, thể hiện rõ sự yếu kém về chất lượng của hệ thống văn bản luật, gồm: không đầy đủ, không rõ ràng, không cụ thể, không tương thích, không minh bạch, không tiên liệu trước được, không hợp lý, không hiệu quả và không hiệu lực!
Theo đề xuất của ông Cung, nâng cao chất lượng thể chế trong lĩnh vực đầu tư phải được coi là ưu tiên hàng đầu trong công tác cải cách hành chính và Quốc hội, Chính phủ nên có những điều chỉnh, can thiệp kịp thời để một luật chỉ có một văn bản hướng dẫn thực hiện.
“Phải hợp lý hóa và ban hành chỉ một luật để sửa nhiều luật về đầu tư nhằm đảm bảo tính thống nhất, hợp lý theo đúng tinh thần Quyết định số 30/2007/QĐ-TTg ngày 10/1/2007 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt Đề án đơn giản hóa thủ tục hành chính trên các lĩnh vực quản lý nhà nước giai đoạn 2007-2010 (Đề án 30)”, ông Cung kết luận.