TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Vì sao sử dụng vốn ODA kém hiệu quả?
Việc sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) đang gặp một loạt những vấn đề khó khăn và vướng mắc
Một báo cáo mới đây của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương về tình hình phân cấp quản lý vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) ở địa phương cho biết, chủ trương đúng đắn này đang gặp một loạt những vấn đề khó khăn và vướng mắc trong chính sách và thực hiện và không phải lúc nào, nơi nào cũng đem lại hiệu quả.
Tính đến năm 2007, tổng cộng đã có khoảng 37 tỷ USD vốn ODA tài trợ cho Việt Nam, trong đó vốn thực hiện đạt 47%. Xu hướng của chính sách phân cấp quản lý ODA của WB cũng như các nhà tài trợ khác đã tác động rất lớn đối với các quốc gia thụ hưởng nguồn vốn này.
Ở Việt Nam, chính sách này được tiến hành từng bước và được đẩy mạnh từ cuối năm 2006, khi Nghị định số 131/2006/NĐ-CP của Chính phủ ra đời với nội dung cốt lõi là Thủ tướng chỉ phê duyệt các chương trình quan trọng quốc gia, khung chính sách và các dự án liên quan đến an ninh quốc phòng. Khung pháp lý liên quan như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng,... cũng thay đổi theo hướng đồng bộ hóa và phân cấp mạnh các dòng vốn cho địa phương.
Theo đánh giá, chính sách phân cấp thời gian qua đã tạo ra hàng loạt ưu điểm như mở rộng đối tượng tham gia quản lý, giảm các rào cản trong việc ra các quyết định hoạt động kinh tế - xã hội quan trọng ở địa phương. Địa phương cũng dễ dàng tiếp cận các dịch vụ do bộ, ngành cung cấp hơn, đồng thời điều phối hiệu quả hơn các chương trình quốc gia, tỉnh, huyện, tạo cơ hội tốt hơn cho người dân tham gia quyết định.
Nhưng ngược lại, thực tế phân cấp ở Việt Nam cũng đã cho thấy một loạt các hạn chế: năng lực quản lý và chuyên môn yếu kém đã làm cho các dự án ODA ở địa phương kém hiệu quả đi, việc chuyển giao trách nhiệm trong khi không đủ nguồn lực cần thiết đã làm cho việc phân phối công bằng dịch vụ dịch vụ hoặc cung cấp dịch vụ khó khăn hơn.
Đặc biệt, việc chưa gắn kết giữa các cấp quản lý đã làm cho sự phối hợp thực hiện chính sách trở nên phức tạp và không đảm bảo tính thông suốt xuống cơ sở. Một vấn đề tồn tại mang tính tổng quát hơn cũng được chỉ rõ: Đó là tình trạng khung pháp lý dù đã thay đổi theo hướng đồng bộ hóa, phân cấp mạnh hơn nhưng vẫn lệch pha, chưa đồng bộ, nội dung phân cấp quản lý ODA thể hiện trong rất nhiều văn bản khác nhau. Việc hài hòa chính sách, thủ tục và quy trình giữa Việt Nam và nhà tài trợ cũng còn chậm, khoảng cách của sự cách biệt còn lớn.
Khảo sát việc phân cấp ODA tại một số địa phương như Tp.HCM, Sơn La, Quảng Trị đã chỉ rõ chính sách thu hút và sử dụng ODA theo ngành ảnh hưởng lớn đến thực hiện phân cấp và tỷ trọng dự án do địa phương quản lý thậm chí giảm đi. Đặc thù riêng của ngành và cách thức phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương trong nội bộ ngành cũng ảnh hưởng tới thực hiện phân cấp ODA. Lĩnh vực địa phương được phân cấp nhiều hơn thì cơ hội để tiếp cận ODA cho ngành đó cao hơn, điển hình như giáo dục, y tế, môi trường đô thị.
Từ 1993 đến 2007, sự mất cân đối còn thể hiện ở chỗ Tp.HCM và Hà Nội thụ hưởng tới 1/3 tổng ODA đã ký kết, gấp 10 lần mức trung bình ở các địa phương.Phản hồi cụ thể từ các địa phương cũng nêu rõ, thực hiện phân cấp trong triển khai 1 dự án cụ thể mới gặp nhiều khó khăn, nhất là các dự án đầu tư xây dựng công trình. Lý do là các địa phương chưa được hoàn toàn tự chủ, phải xin ý kiến của bộ, ngành và Chính phủ ở nhiều khâu.
Mặt khác, địa phương chưa được chủ động trong đàm phán với nhà tài trợ, dẫn đến nhiều nội dung thay đổi do không phù hợp với thực tiễn địa phương.Các tồn tại cũng diễn ra ở chính sách phân cấp trong đấu thầu, nhất là ở cấp huyện khi cán bộ địa phương khó đáp ứng việc lập hồ sơ mời thầu, cấp tỉnh thì ít có thẩm quyền xử lý vốn đối ứng ở các dự án được cấp phát từ ngân sách Nhà nước.
Đó là chưa kể trong quản lý, mỗi địa phương thực hiện một cách khác nhau khi chưa có mô hình tổ chức thực hiện quản lý ODA chung cho tất cả các tỉnh, thành phố. Ở cấp ban quản lý dự án ở địa phương, tình trạng yếu kém được phản ánh là sự thiếu quyền hạn, thụ động hoặc trách nhiệm chưa được quy định rõ.
Giải pháp được kiến nghị nhằm khắc phục tình trạng trên là cần tạo sự đồng bộ về chính sách phân cấp trong quản lý, sử dụng vốn ODA, trước hết là quy trình, thủ tục theo hướng tăng cường năng lực, quyền hạn cụ thể cho các địa phương, hoàn chỉnh khung pháp luật về quản lý ODA trong thực hiện các giai đoạn của một chu trình dự án cũng như thể chế hóa quy trình tổ chức thực hiện phân cấp ở địa phương và các bộ, ngành.
Tính đến năm 2007, tổng cộng đã có khoảng 37 tỷ USD vốn ODA tài trợ cho Việt Nam, trong đó vốn thực hiện đạt 47%. Xu hướng của chính sách phân cấp quản lý ODA của WB cũng như các nhà tài trợ khác đã tác động rất lớn đối với các quốc gia thụ hưởng nguồn vốn này.
Ở Việt Nam, chính sách này được tiến hành từng bước và được đẩy mạnh từ cuối năm 2006, khi Nghị định số 131/2006/NĐ-CP của Chính phủ ra đời với nội dung cốt lõi là Thủ tướng chỉ phê duyệt các chương trình quan trọng quốc gia, khung chính sách và các dự án liên quan đến an ninh quốc phòng. Khung pháp lý liên quan như Luật Ngân sách nhà nước, Luật Đầu tư, Luật Đấu thầu, Luật Xây dựng,... cũng thay đổi theo hướng đồng bộ hóa và phân cấp mạnh các dòng vốn cho địa phương.
Theo đánh giá, chính sách phân cấp thời gian qua đã tạo ra hàng loạt ưu điểm như mở rộng đối tượng tham gia quản lý, giảm các rào cản trong việc ra các quyết định hoạt động kinh tế - xã hội quan trọng ở địa phương. Địa phương cũng dễ dàng tiếp cận các dịch vụ do bộ, ngành cung cấp hơn, đồng thời điều phối hiệu quả hơn các chương trình quốc gia, tỉnh, huyện, tạo cơ hội tốt hơn cho người dân tham gia quyết định.
Nhưng ngược lại, thực tế phân cấp ở Việt Nam cũng đã cho thấy một loạt các hạn chế: năng lực quản lý và chuyên môn yếu kém đã làm cho các dự án ODA ở địa phương kém hiệu quả đi, việc chuyển giao trách nhiệm trong khi không đủ nguồn lực cần thiết đã làm cho việc phân phối công bằng dịch vụ dịch vụ hoặc cung cấp dịch vụ khó khăn hơn.
Đặc biệt, việc chưa gắn kết giữa các cấp quản lý đã làm cho sự phối hợp thực hiện chính sách trở nên phức tạp và không đảm bảo tính thông suốt xuống cơ sở. Một vấn đề tồn tại mang tính tổng quát hơn cũng được chỉ rõ: Đó là tình trạng khung pháp lý dù đã thay đổi theo hướng đồng bộ hóa, phân cấp mạnh hơn nhưng vẫn lệch pha, chưa đồng bộ, nội dung phân cấp quản lý ODA thể hiện trong rất nhiều văn bản khác nhau. Việc hài hòa chính sách, thủ tục và quy trình giữa Việt Nam và nhà tài trợ cũng còn chậm, khoảng cách của sự cách biệt còn lớn.
Khảo sát việc phân cấp ODA tại một số địa phương như Tp.HCM, Sơn La, Quảng Trị đã chỉ rõ chính sách thu hút và sử dụng ODA theo ngành ảnh hưởng lớn đến thực hiện phân cấp và tỷ trọng dự án do địa phương quản lý thậm chí giảm đi. Đặc thù riêng của ngành và cách thức phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương trong nội bộ ngành cũng ảnh hưởng tới thực hiện phân cấp ODA. Lĩnh vực địa phương được phân cấp nhiều hơn thì cơ hội để tiếp cận ODA cho ngành đó cao hơn, điển hình như giáo dục, y tế, môi trường đô thị.
Từ 1993 đến 2007, sự mất cân đối còn thể hiện ở chỗ Tp.HCM và Hà Nội thụ hưởng tới 1/3 tổng ODA đã ký kết, gấp 10 lần mức trung bình ở các địa phương.Phản hồi cụ thể từ các địa phương cũng nêu rõ, thực hiện phân cấp trong triển khai 1 dự án cụ thể mới gặp nhiều khó khăn, nhất là các dự án đầu tư xây dựng công trình. Lý do là các địa phương chưa được hoàn toàn tự chủ, phải xin ý kiến của bộ, ngành và Chính phủ ở nhiều khâu.
Mặt khác, địa phương chưa được chủ động trong đàm phán với nhà tài trợ, dẫn đến nhiều nội dung thay đổi do không phù hợp với thực tiễn địa phương.Các tồn tại cũng diễn ra ở chính sách phân cấp trong đấu thầu, nhất là ở cấp huyện khi cán bộ địa phương khó đáp ứng việc lập hồ sơ mời thầu, cấp tỉnh thì ít có thẩm quyền xử lý vốn đối ứng ở các dự án được cấp phát từ ngân sách Nhà nước.
Đó là chưa kể trong quản lý, mỗi địa phương thực hiện một cách khác nhau khi chưa có mô hình tổ chức thực hiện quản lý ODA chung cho tất cả các tỉnh, thành phố. Ở cấp ban quản lý dự án ở địa phương, tình trạng yếu kém được phản ánh là sự thiếu quyền hạn, thụ động hoặc trách nhiệm chưa được quy định rõ.
Giải pháp được kiến nghị nhằm khắc phục tình trạng trên là cần tạo sự đồng bộ về chính sách phân cấp trong quản lý, sử dụng vốn ODA, trước hết là quy trình, thủ tục theo hướng tăng cường năng lực, quyền hạn cụ thể cho các địa phương, hoàn chỉnh khung pháp luật về quản lý ODA trong thực hiện các giai đoạn của một chu trình dự án cũng như thể chế hóa quy trình tổ chức thực hiện phân cấp ở địa phương và các bộ, ngành.