Nhiều sân bay thế giới tư hữu hoá hạ tầng thành công: Việt Nam nên vận dụng?

Hàng không Việt Nam những năm gần đây liên tục tăng trưởng ở mức hai con số cả vận tải hành khách lẫn hàng hoá. Mức tăng trưởng ấn tượng cùng với tiềm năng dư địa khá lớn thúc đẩy nhiều hãng tư nhân tham gia nhằm đáp ứng nhu cầu đi lại, vận chuyển của người dân. Ít nhất 3 hãng tư nhân nữa đang nằm chờ phê duyệt để được bay. 

Nhu cầu vận chuyển lớn trong khi hạ tầng hàng không chưa được đầu tư đúng mức tạo áp lực lớn, thậm chí đe doạ đến an toàn bay. Trong khi đó, mô hình đầu tư sân bay ở Việt Nam trong nhiều thập niên qua còn khá đơn điệu, phụ thuộc quá nhiều vào đầu tư công, chưa có nhiều bóng dáng của tư nhân trừ sân bay Vân Đồn. 

Để nhanh chóng gỡ nút thắt hạ tầng sân bay, không có cách nào khác là kêu gọi nguồn lực từ khu vực kinh tế tư nhân. 

Thế nhưng, mới đây, trong đề án định hướng xã hội hoá hạ tầng hàng không, Bộ Giao thông Vận tải lại đề xuất giao Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) độc quyền 22 Cảng hàng không, chỉ xã hội hoá 3 cảng nhỏ lẻ. Việc phát triển hạ tầng sân bay dựa vào chỉ một doanh nghiệp như Tổng công ty Cảng hàng không - ACV có khả thi?

VnEconomy xin giới thiệu góc nhìn của Phó giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Thiện Tống - một chuyên gia kỳ cựu trong lĩnh vực hàng không. 

Đề xuất giao ACV độc quyền 22 cảng là "thiếu cơ sở pháp lý"

Khi cho ý kiến về đề xuất của Bộ Giao thông Vận tải, Bộ Tư pháp đề nghị phải xin ý kiến chuyên gia. Ở góc độ một người dành nhiều năm nghiên cứu ngành hàng không, ông đánh giá thế nào về đề xuất này?

Đề xuất của Bộ Giao thông Vận tải chỉ xã hội hóa đầu tư toàn cảng với 3 sân bay (Sa Pa, Lai Châu, Quảng Trị), đồng thời chỉ xã hội hoá một số hạng mục không thiết yếu tại 22 cảng do ACV chủ trì thực hiện là tuỳ tiện, thiếu cơ sở pháp lý, thiếu cơ sở lý luận và không có hệ thống. Vì ACV đang là công ty cổ phần, không phải công ty nhà nước để thay mặt nhà nước thực hiện lựa chọn nhà đầu tư.

Có hai vấn đề chính cần phân tích thật rõ trong đề xuất này của Bộ Giao thông Vận tải, đó là nguyên tắc sở hữu và quản lý điều hành hoạt động sân bay và nguyên tắc hợp tác công - tư trong đầu tư và sở hữu sân bay.

Nguyên tắc sở hữu và quản lý điều hành hoạt động sân bay: Tài sản sân bay là một khối chung bao gồm hai phần chính là khu bay (airside) và khu hàng không dân dụng. 

Khu bay bao gồm các đường băng cất hạ cánh, các đường lăn, hệ thống sân đỗ máy bay, trung tâm kiểm soát không lưu, xưởng bảo dưỡng máy bay... Khu bay được kiểm soát nghiêm ngặt mà chỉ các hành khách đã qua kiểm soát và các nhân viên sân bay có trách nhiệm mới được cấp phép vào ra từng khu vực liên quan. 

Khu hàng không dân dụng bao gồm các nhà ga hành khách, nhà ga hàng hóa, khu thương mại dịch vụ sân bay, đường dẫn vào ra nhà ga hành khách, bãi đỗ ôtô… 

Khi cổ phần hóa Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam, khu bay được tách ra khỏi tài sản của ACV. ACV sau khi cổ phần hóa được khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng, là phần "béo bở" đem lại nhiều lợi nhuận và ACV hiện có trong tay cả chục ngàn tỷ đồng. Còn Nhà nước giữ lại khu bay, là phần "xương xẩu" không có lợi nhuận mà phải có trách nhiệm tiếp tục đầu tư sửa chữa để doanh nghiệp cổ phần ACV khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng.

Do đó việc tách biệt khu bay ra khỏi tài sản của ACV khi cổ phần hóa đã phát sinh nhiều vấn đề như khu bay không được nâng cấp sửa chữa vì gặp khó khăn về kinh phí và cơ chế. Rõ ràng việc tách biệt tài sản khu bay khỏi sân bay là rất sai trái về nguyên tắc sở hữu và điều hành hoạt động sân bay. 

Nguyên tắc hợp tác công - tư trong đầu tư và sở hữu sân bay:

Hầu hết các sân bay lớn trên thế giới đều thuộc quyền sở hữu của nhà nước, của các cơ quan chính quyền địa phương, vùng miền, hay quốc gia. Các cơ quan nhà nước này có thể trực tiếp điều hành hoạt động sân bay hay thành lập các tổng công ty, các công ty sân bay để giao nhiệm vụ giám sát và điều hành hoạt động của sân bay. Đa số áp đảo (86%) của 4.300 sân bay thương mại trên thế giới hoàn toàn sở hữu công, chỉ một thiểu số 14% là hợp tác công -  tư PPP (Public - Private Partnership). 

Hợp tác công - tư trong lĩnh vực công cộng truyền thống nhằm mục đích gia tăng nguồn tài chính trong hoàn cảnh ngân sách hạn hẹp và nhằm bổ sung năng lực quản lý của doanh nghiệp tư nhân cho hoạt động hợp tác chung này. 

Việc hợp tác công - tư này theo nguyên tắc cổ phần sở hữu chung toàn thể sân bay chứ không tách biệt ra từng loại hạng mục. Tư nhân có thể đầu tư cho từng loại hạng mục của sân bay để đóng góp vốn đó vào tài sản chung của sân bay và chiếm tỷ lệ tương ứng trong sở hữu chung toàn thể sân bay. 

ACV sau khi cổ phần hóa được khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng, là phần "béo bở" đem lại nhiều lợi nhuận và ACV hiện có trong tay cả chục ngàn tỷ đồng. Còn Nhà nước giữ lại khu bay, là phần "xương xẩu" không có lợi nhuận mà phải có trách nhiệm tiếp tục đầu tư sửa chữa để doanh nghiệp cổ phần ACV khai thác và thu phí khu hàng không dân dụng.

Phó Giáo sư - Tiến sĩ Nguyễn Thiện Tống

Cổ đông hưởng lợi

Như vậy, việc duy trì vị thế độc quyền của ACV ở 22 sân bay hiện hữu (trừ sân bay Vân Đồn) và siêu dự án sân bay Long Thành ảnh hưởng thế nào đến sự phát triển hàng không Việt Nam?

ACV đang giữ vị trí độc quyền quản lý và khai thác các sân bay hiện hữu và đang được đề xuất giao quyền chủ đầu tư siêu dự án sân bay Long Thành nên ACV có vai trò quyết định sự phát triển hàng không việt Nam. 

Do đó cần đánh giá tổng thể về năng lực và hiệu quả quản lý của ACV với 22 sân bay hiện hữu để làm cơ sở xem xét, quyết định việc thực hiện xã hội hóa đầu tư toàn bộ cảng hàng không hay tiếp tục giao ACV quản lý, chỉ xã hội hóa đầu tư một số hạng mục công trình. 

Điểm đáng chú ý nhất là vào đầu tháng 9 năm 2019 Bộ Giao thông Vận tải kiến nghị Thủ tướng Chính phủ nghiên cứu, xem xét lộ trình mua lại cổ phần do các cổ đông ngoài nhà nước nắm giữ khi cổ phần hóa ACV, để ACV lại là doanh nghiệp nhà nước, tạo điều kiện đảm bảo cao nhất về an ninh quốc phòng cho hoạt động hàng không.

Hiện nay, ACV không phải là 100% doanh nghiệp vốn nhà nước nên không thể được giao thực hiện các dự án hạ tầng hàng không như nhiều đề xuất của ACV. Nếu trở lại vai trò 100% vốn nhà nước, ACV sẽ mặc nhiên được giao thực hiện nhiều dự án hạ tầng hàng không. Trong khi đó, tại nhiều dự án đầu tư cảng hàng không mới hiện nay, ACV đang phải cạnh tranh với các doanh nghiệp tư nhân như với Vietjet tại dự án đầu tư mở rộng cảng hàng không Điện Biên, tại dự án xây dựng nhà ga T3 Tân Sơn Nhất...

Có ý kiến cho rằng nếu tiếp tục duy trì độc quyền sân bay thì cổ đông tư nhân, nước ngoài ở ACV sẽ tiếp tục được hưởng siêu lợi nhuận, bất công với các nhà đầu tư tiềm năng khác và với người sử dụng các dịch vụ hàng không, quan điểm của ông thế nào?

Từ năm 2013 Bộ Giao thông Vận tải đã đề xuất cổ phần hóa ACV và đã thực hiện cổ phần hóa năm 2016, mà các cổ đông tư nhân và nước ngoài nắm giữ 4,61%, Nhà nước nắm giữ 95,3% vốn điều lệ. Việc cổ phần hóa ACV đã đem lại siêu lợi nhuận cho ACV và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài. 

Với tình hình hiện nay thì ACV tiếp tục duy trì độc quyền quản lý khai thác các sân bay và các cổ đông tư nhân, cổ đông nước ngoài ở ACV sẽ tiếp tục được hưởng siêu lợi nhuận và bất công với các nhà đầu tư tiềm năng khác.

Đề xuất này của Bộ Giao thông Vận tải có đi ngược lại với chủ trương của nhà nước khuyến khích phát triển kinh tế tư nhân? 

Không những đề xuất này mà ngay từ việc cổ phần hóa ACV và việc thành lập các công ty cổ phần con, công ty cổ phần liên doanh liên kết của ACV ở các sân bay như Công ty Cổ phần Phục vụ mặt đất Hà Nội (HGS), Công ty Cổ phần Dịch vụ hàng hóa hàng không Nội Bài (ACSV), Công ty Cổ phần Phục vụ mặt đất Sài Gòn (SAGS)… đều không công khai minh bạch và liên quan lợi ích nhóm. 

"Công thức" nhà nước đầu tư hạ tầng sân bay để tư nhân khai thác đang là một sự thật oái ăm tại các sân bay Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng, Cam Ranh… Và đó là kết quả rõ ràng đi ngược lại chính sách cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước, đi ngược lại chủ trương xã hội hóa đầu tư, khai thác hạ tầng giao thông. Tư nhân đang khai thác hạ tầng mà nhà nước đầu tư mà không phải trả tiền. Do đó cấu trúc về đầu tư, quản lí và vận hành sân bay cần phải xem xét lại một cách tổng thể.

Không những đề xuất này mà ngay từ việc cổ phần hóa ACV và việc thành lập các công ty cổ phần con, công ty cổ phần liên doanh liên kết của ACV ở các sân bay như Công ty Cổ phần Phục vụ mặt đất Hà Nội (HGS), Công ty Cổ phần Dịch vụ hàng hóa hàng không Nội Bài (ACSV), Công ty Cổ phần Phục vụ mặt đất Sài Gòn (SAGS)… đều không công khai minh bạch và liên quan lợi ích nhóm.

Phó Giáo sư, Tiến sĩ Nguyễn Thiện Tống

Tư hữu hoá hạ tầng hàng không hiệu quả với nhiều sân bay thế giới

Kinh nghiệm trên thế giới đầu tư hạ tầng sân bay cho Việt Nam thế nào, thưa ông?

Khi nhu cầu vận chuyển hàng không gia tăng nhanh, việc thương mại hóa hay tư hữu hóa cơ sở hạ tầng hàng không là một biện pháp hiệu quả được sử dụng cho nhiều sân bay trên thế giới. Kinh nghiệm và khuynh hướng phát triển hợp tác công - tư về sân bay trên thế giới cần được xem xét để vận dụng cho Việt Nam.

Mặc dầu chỉ 14% sân bay trên thế giới thuộc loại hợp tác công - tư, nhưng những sân bay này phục vụ 41% lưu lượng hành khách vận chuyển toàn cầu. Đầu tư tư chủ yếu nhằm lợi nhuận với chú trọng về chất lượng phục vụ hành khách nên thị trường thúc đẩy đầu tư tư vào các sân bay có lưu lượng hành khách lớn.

Trong tổng số 614 sân bay hợp tác công – tư trên thế giới, ở Châu Âu có nhiều nhất (266 sân bay, phục vụ 1.441 triệu hành khách), kế đến là Châu Á Thái Bình Dương (162 sân bay, phục vụ 1.106 triệu hành khách), Mỹ La Tinh – Caribbean (153 sân bay, phục vụ 344 triêu hành khách), Châu Phi (19 sân bay, phục vụ 27 triêu hành khách), Bắc Mỹ (9 sân bay, phục vụ 40 triêu hành khách) và Trung Đông (5 sân bay, phục vụ 74 triêu hành khách). 

Tuy Hoa Kỳ là một trong những nước phát triển về giao thông hàng không nhất nhưng lại có rất ít sân bay hợp tác công – tư, hầu hết các sân bay lớn là sở hữu công và không bị thiếu vốn công để phát triển. 

Trung Quốc cũng chỉ có 4 sân bay hợp tác công – tư và phần lớn vốn tư được huy động từ trong nước. 

Ấn Độ có khá nhiều sân bay hợp tác công - tư rất hiệu quả mà phần lớn vốn tư từ trong nước, chỉ một ít từ các công ty sân bay của South Africa, Singapore, Đức, Malaysia. 

Việc hợp tác công - tư này chủ yếu là giữa chính quyền địa phương, vùng miền hay quốc gia với các hãng hàng không, các công ty sân bay, các công ty hạ tầng giao thông trong nước và quốc tế vốn có kinh nghiệm về quản lý và điều hành hoạt động sân bay, chứ không phải đơn thuần là nhà đầu tư có vốn.  

Kinh nghiệm trên thế giới cho thấy chỉ các sân bay quốc tế có quy mô lớn và tốc độ phát triển nhanh mới có khả năng thu hút đầu tư tư để phát triển, còn các sân bay nội địa quy mô nhỏ khó thu hút đầu tư tư để xây dựng và phát triển vì khả năng có lợi nhuận không cao, thậm chí bị lỗ.