TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Quản lý nợ công và trách nhiệm giám sát của Quốc hội
Con số nợ công được Chính phủ chính thức báo cáo đến cuối năm 2010 sẽ vào khoảng 56,7% GDP so với 52,6% năm 2009
Trong những kỳ họp Quốc hội gần đây đã thấy xuất hiện nỗi lo lắng về nợ công tại nhiều phiên thảo luận, chất vấn.
Tại kỳ họp Quốc hội thứ tám, con số nợ công được Chính phủ chính thức báo cáo đến cuối năm 2010 sẽ vào khoảng 56,7% GDP, so với mức 52,6% năm 2009.
Cơ sở pháp lý đã rõ
Tuy nhiên, tại hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công” do Kiểm toán Nhà nước vừa tổ chức, không ít ý kiến vẫn phàn nàn về tình trạng “thiếu thống nhất số liệu”, “thiếu thông tin về nợ công” có thể dẫn đến những rủi ro vay nợ.
Thực tế này đặt ra yêu cầu phải tiếp tục tăng cường trách nhiệm và hiệu quả giám sát quản lý nợ công của Quốc hội.
Hiện nay, theo các quy định pháp luật hiện hành thì cơ sở pháp lý về trách nhiệm giám sát quản lý nợ công của Quốc hội rất rõ ràng. Quốc hội có toàn quyền thực hiện giám sát quản lý nợ công và ban hành các nghị quyết về quản lý nợ công. Các nghị quyết về giám sát quản lý nợ công của Quốc hội có giá trị pháp lý cao, tương đương với luật do Quốc hội ban hành.
Trong nhóm chỉ tiêu về quản lý nợ công Chính phủ cần báo cáo và Quốc hội tổ chức thẩm tra, thảo luận và ban hành nghị quyết có các chỉ tiêu cơ bản về nợ công, bao gồm: nợ công so với GDP; nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP; trả nợ chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu.
Kèm theo đó là các nội dung về: mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ; và giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
Theo các chuyên gia tại Viện Nghiên cứu lập pháp của Quốc hội, thì xét về mặt nội dung, việc xem xét báo cáo của Chính phủ được thảo luận, đánh giá trên hai giác độ.
Giác độ thứ nhất là tính hệ thống, toàn diện, đầy đủ, chính xác về những nội dung được nêu trong báo cáo hay nói cách khác là: chất lượng của báo cáo được trình Quốc hội đã phản ánh một cách khách quan, trung thực tất cả các hoạt động trên các lĩnh vực quản lý, điều hành của Chính phủ về nợ công chưa?
Giác độ thứ hai, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ; nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và nợ công; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước, kế hoạch vay và trả nợ hàng năm, cả nhiệm kỳ; định hướng chiến lược khác được nêu trong các văn kiện của Đảng và nghị quyết của Quốc hội.
Vấn đề là giải pháp
Tuy nhiên, do các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về những nội dung bắt buộc mà báo cáo của Chính phủ về các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và nợ công hàng năm, định hướng 5 năm, 10 năm nên việc xem xét báo cáo cũng còn những hạn chế. Đây là một điểm khác biệt rất đáng lưu ý, khác với việc trình một dự án luật, pháp lệnh theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, theo các chuyên gia tại Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, “hoạt động xem xét báo cáo mới chủ yếu tập trung đối với các báo cáo công tác của các cơ quan, chưa xem xét báo cáo của các cá nhân do Quốc hội bầu. Vì vậy, khó có thể tách bạch rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể trong công tác quản lý, điều hành của Chính phủ” trong thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và quản lý nợ công.
Do vậy, để tăng cường hoạt động giám sát nợ công của Quốc hội, cần thống nhất quy định nhóm chỉ tiêu nợ công và các chỉ tiêu trong từng nhóm.
Thực tế tại nhiều kỳ họp cho thấy, việc xem xét các báo cáo được thực hiện dưới dạng Quốc hội thảo luận báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện ngân sách Nhà nước và nợ công. Trong khi thảo luận, nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng báo cáo còn thiếu vấn đề này, vấn đề khác, hay vấn đề này chưa được đặt ra đúng mức, vấn đề kia còn chưa rõ nguyên nhân, giải pháp… Đây cũng chính là do việc thiếu các chuẩn mực, tiêu chí để đại biểu Quốc hội căn cứ vào đó để đánh giá các báo cáo.
Việc thảo luận tại Quốc hội thường mới chỉ tập trung vào thực trạng tình hình, nhất là các vấn đề còn hạn chế, yếu kém mà ít đi sâu vào phân tích, đánh giá việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan theo quy định của pháp luật. Từ đó, việc xác định trách nhiệm cũng chỉ dừng lại ở những đánh giá chung, chưa thật rõ ràng, cụ thể, dẫn tới hoạt động xem xét báo cáo phần nào chưa phát huy hết hiệu lực và hiệu quả của phương thức giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp.
Việc xét báo cáo không chỉ để đánh giá mà chính là xem xét năng lực, trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ do luật định của các cơ quan của Chính phủ, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp khắc phục các hạn chế, yếu kém nhằm thực hiện thắng lợi các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng như bảo đảm hoạt động có hiệu lực, hiệu quả các cơ quan này.
Chỉ có thể tăng cường hiệu lực giám sát quản lý nợ công khi có quy định chặt chẽ và thống nhất về các chỉ tiêu nợ công chủ yếu. Có thể nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về thể hiện các nhóm chỉ tiêu cơ bản về nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công, các chỉ tiêu phụ trong từng nhóm chỉ tiêu cũng như quy định hiệu lực pháp luật của các nhóm chỉ tiêu này trong các nghị quyết của Quốc hội, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế trong khi vẫn đảm bảo tuân thủ luật pháp của Việt Nam.
Các chỉ tiêu nợ công cũng như các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách Nhà nước nên hướng tới tính toán cho cả giai đoạn 5 năm, 10 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm, chiến lược vay, trả nợ trung, dài hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm...
Giải pháp tiếp theo là hình thành mối liên hệ biện chứng đảm bảo thực hiện các chỉ tiêu quản lý nợ công, ngân sách Nhà nước và các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Cần nghiên cứu hình thành cách thể hiện mối liên hệ giữa ngân sách Nhà nước và nợ công, tạo thành mối liên hệ hữu cơ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, bổ sung ngân sách địa phương và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Cách đặt vấn đề như vậy sẽ cho thấy, với các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm, 5 năm và 10 năm như vậy, thì nguồn lực tài chính quốc gia sẽ phải được bố trí như thế nào cho phù hợp, hài hòa với các mục tiêu này.
Cũng chính trên cơ sở các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm, trung hạn, dài hạn mà Chính phủ hoạch định chính sách, xây dựng, ban hành cơ chế để thực hiện, chỉ đạo, điều hành. Như vậy, sẽ tránh được tình trạng các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước cùng các cơ chế, chính sách, giải pháp thực hiện rời rạc, thiếu sự gắn kết với nhau, không hỗ trợ cho nhau nhằm tối ưu hóa trong sử dụng các nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững.
Không thể không nhấn mạnh là giải pháp tăng cường trách nhiệm giải trình áp dụng cho các chỉ tiêu quản lý nợ công và ngân sách Nhà nước.
Một nguyên nhân quan trọng khác dẫn tới hiệu quả thẩm tra, giám sát nợ công chưa cao, đó là đại biểu Quốc hội còn thiếu các thông tin cần thiết và điều kiện thực tế để xem xét đánh giá một cách cụ thể, sâu sắc các báo cáo của Chính phủ. Vì đa phần khi về họp Quốc hội, thì các đại biểu Quốc hội mới nhận được báo cáo của Chính phủ và báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính - Ngân sách. Với thời gian hạn hẹp tại một kỳ họp thì đại biểu “khó có điều kiện để đánh giá một cách toàn diện, cụ thể, xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan được đề cập trong báo cáo”.
Do đó, nâng cao tính công khai trong công bố, giải trình thông tin, số liệu về ngân sách Nhà nước và nợ công chính là một biện pháp quan trọng nhằm tăng cường hiệu lực quản lý các chỉ tiêu này. Quốc hội cần yêu cầu cơ quan báo cáo cập nhật và cung cấp chuỗi số liệu về về kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước, cơ sở dữ liệu về nợ công ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo quy định của pháp luật để các đại biểu Quốc hội có thể theo dõi, phân tích, tính toán, so sánh làm cơ sở để thảo luận về các chỉ tiêu này.
Tại kỳ họp vừa qua, lần đầu tiên, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đã thực hiện báo cáo giám sát về nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công trình ra Quốc hội. Báo cáo của Ủy ban đã phân tích, đánh giá chính xác tình hình nợ công ở nước ta ở cả ba khía cạnh là cơ cấu nợ chủ yếu là dài hạn và ưu đãi, khả năng trả nợ của ngân sách và hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay đối với nền kinh tế.
Như đã nói ở trên, hiện nay pháp luật đã quy định tương đối rõ về vấn đề này, nhưng trong thực tế vẫn còn nhiều việc phải làm để tăng cường trách nhiệm và năng lực giám sát quản lý nợ công của Quốc hội từ việc vay, sử dụng và trả nợ. Trong đó, hoạt động giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đóng vai trò quan trọng, nhất là việc giám sát hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay.
Tại kỳ họp Quốc hội thứ tám, con số nợ công được Chính phủ chính thức báo cáo đến cuối năm 2010 sẽ vào khoảng 56,7% GDP, so với mức 52,6% năm 2009.
Cơ sở pháp lý đã rõ
Tuy nhiên, tại hội thảo “Tổ chức kiểm toán đối với việc quản lý và sử dụng các khoản nợ công” do Kiểm toán Nhà nước vừa tổ chức, không ít ý kiến vẫn phàn nàn về tình trạng “thiếu thống nhất số liệu”, “thiếu thông tin về nợ công” có thể dẫn đến những rủi ro vay nợ.
Thực tế này đặt ra yêu cầu phải tiếp tục tăng cường trách nhiệm và hiệu quả giám sát quản lý nợ công của Quốc hội.
Hiện nay, theo các quy định pháp luật hiện hành thì cơ sở pháp lý về trách nhiệm giám sát quản lý nợ công của Quốc hội rất rõ ràng. Quốc hội có toàn quyền thực hiện giám sát quản lý nợ công và ban hành các nghị quyết về quản lý nợ công. Các nghị quyết về giám sát quản lý nợ công của Quốc hội có giá trị pháp lý cao, tương đương với luật do Quốc hội ban hành.
Trong nhóm chỉ tiêu về quản lý nợ công Chính phủ cần báo cáo và Quốc hội tổ chức thẩm tra, thảo luận và ban hành nghị quyết có các chỉ tiêu cơ bản về nợ công, bao gồm: nợ công so với GDP; nợ nước ngoài của quốc gia so với GDP; trả nợ chính phủ so với tổng thu ngân sách nhà nước; nghĩa vụ trả nợ nước ngoài của quốc gia so với tổng kim ngạch xuất khẩu.
Kèm theo đó là các nội dung về: mục tiêu, định hướng huy động, sử dụng vốn vay và quản lý nợ công trong từng giai đoạn 5 năm nhằm bảo đảm chỉ tiêu an toàn về nợ; quyết định tổng mức, cơ cấu vay và trả nợ hàng năm của Chính phủ gắn với dự toán ngân sách nhà nước; quyết định chủ trương đầu tư đối với dự án, công trình quan trọng quốc gia từ nguồn vốn vay của Chính phủ; và giám sát việc huy động, phân bổ, sử dụng vốn vay, trả nợ và quản lý nợ công.
Theo các chuyên gia tại Viện Nghiên cứu lập pháp của Quốc hội, thì xét về mặt nội dung, việc xem xét báo cáo của Chính phủ được thảo luận, đánh giá trên hai giác độ.
Giác độ thứ nhất là tính hệ thống, toàn diện, đầy đủ, chính xác về những nội dung được nêu trong báo cáo hay nói cách khác là: chất lượng của báo cáo được trình Quốc hội đã phản ánh một cách khách quan, trung thực tất cả các hoạt động trên các lĩnh vực quản lý, điều hành của Chính phủ về nợ công chưa?
Giác độ thứ hai, căn cứ vào những quy định của Hiến pháp và pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Chính phủ, các cơ quan của Chính phủ; nghị quyết của Quốc hội về nhiệm vụ kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và nợ công; kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước, kế hoạch vay và trả nợ hàng năm, cả nhiệm kỳ; định hướng chiến lược khác được nêu trong các văn kiện của Đảng và nghị quyết của Quốc hội.
Vấn đề là giải pháp
Tuy nhiên, do các quy định của pháp luật hiện hành chưa quy định cụ thể về những nội dung bắt buộc mà báo cáo của Chính phủ về các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và nợ công hàng năm, định hướng 5 năm, 10 năm nên việc xem xét báo cáo cũng còn những hạn chế. Đây là một điểm khác biệt rất đáng lưu ý, khác với việc trình một dự án luật, pháp lệnh theo quy định của luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật.
Bên cạnh đó, theo các chuyên gia tại Ủy ban Pháp luật của Quốc hội, “hoạt động xem xét báo cáo mới chủ yếu tập trung đối với các báo cáo công tác của các cơ quan, chưa xem xét báo cáo của các cá nhân do Quốc hội bầu. Vì vậy, khó có thể tách bạch rõ trách nhiệm cá nhân và trách nhiệm tập thể trong công tác quản lý, điều hành của Chính phủ” trong thực hiện các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và quản lý nợ công.
Do vậy, để tăng cường hoạt động giám sát nợ công của Quốc hội, cần thống nhất quy định nhóm chỉ tiêu nợ công và các chỉ tiêu trong từng nhóm.
Thực tế tại nhiều kỳ họp cho thấy, việc xem xét các báo cáo được thực hiện dưới dạng Quốc hội thảo luận báo cáo của Chính phủ về việc thực hiện ngân sách Nhà nước và nợ công. Trong khi thảo luận, nhiều đại biểu Quốc hội cho rằng báo cáo còn thiếu vấn đề này, vấn đề khác, hay vấn đề này chưa được đặt ra đúng mức, vấn đề kia còn chưa rõ nguyên nhân, giải pháp… Đây cũng chính là do việc thiếu các chuẩn mực, tiêu chí để đại biểu Quốc hội căn cứ vào đó để đánh giá các báo cáo.
Việc thảo luận tại Quốc hội thường mới chỉ tập trung vào thực trạng tình hình, nhất là các vấn đề còn hạn chế, yếu kém mà ít đi sâu vào phân tích, đánh giá việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan theo quy định của pháp luật. Từ đó, việc xác định trách nhiệm cũng chỉ dừng lại ở những đánh giá chung, chưa thật rõ ràng, cụ thể, dẫn tới hoạt động xem xét báo cáo phần nào chưa phát huy hết hiệu lực và hiệu quả của phương thức giám sát tối cao của Quốc hội tại kỳ họp.
Việc xét báo cáo không chỉ để đánh giá mà chính là xem xét năng lực, trách nhiệm thực hiện nhiệm vụ do luật định của các cơ quan của Chính phủ, trên cơ sở đó đề xuất các giải pháp khắc phục các hạn chế, yếu kém nhằm thực hiện thắng lợi các chỉ tiêu kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội cũng như bảo đảm hoạt động có hiệu lực, hiệu quả các cơ quan này.
Chỉ có thể tăng cường hiệu lực giám sát quản lý nợ công khi có quy định chặt chẽ và thống nhất về các chỉ tiêu nợ công chủ yếu. Có thể nghiên cứu tiếp thu có chọn lọc những kinh nghiệm quốc tế về thể hiện các nhóm chỉ tiêu cơ bản về nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công, các chỉ tiêu phụ trong từng nhóm chỉ tiêu cũng như quy định hiệu lực pháp luật của các nhóm chỉ tiêu này trong các nghị quyết của Quốc hội, từng bước phù hợp với thông lệ quốc tế trong khi vẫn đảm bảo tuân thủ luật pháp của Việt Nam.
Các chỉ tiêu nợ công cũng như các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội và ngân sách Nhà nước nên hướng tới tính toán cho cả giai đoạn 5 năm, 10 năm phù hợp với kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm và chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 10 năm, chiến lược vay, trả nợ trung, dài hạn, kế hoạch vay, trả nợ hàng năm...
Giải pháp tiếp theo là hình thành mối liên hệ biện chứng đảm bảo thực hiện các chỉ tiêu quản lý nợ công, ngân sách Nhà nước và các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội.
Cần nghiên cứu hình thành cách thể hiện mối liên hệ giữa ngân sách Nhà nước và nợ công, tạo thành mối liên hệ hữu cơ giữa kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, dự toán ngân sách Nhà nước, phân bổ ngân sách Trung ương, bổ sung ngân sách địa phương và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm. Cách đặt vấn đề như vậy sẽ cho thấy, với các chỉ tiêu kinh tế - xã hội hàng năm, 5 năm và 10 năm như vậy, thì nguồn lực tài chính quốc gia sẽ phải được bố trí như thế nào cho phù hợp, hài hòa với các mục tiêu này.
Cũng chính trên cơ sở các chỉ tiêu phát triển kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước và kế hoạch vay, trả nợ hàng năm, trung hạn, dài hạn mà Chính phủ hoạch định chính sách, xây dựng, ban hành cơ chế để thực hiện, chỉ đạo, điều hành. Như vậy, sẽ tránh được tình trạng các chỉ tiêu kinh tế - xã hội, ngân sách nhà nước cùng các cơ chế, chính sách, giải pháp thực hiện rời rạc, thiếu sự gắn kết với nhau, không hỗ trợ cho nhau nhằm tối ưu hóa trong sử dụng các nguồn lực tài chính quốc gia để thực hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội bền vững.
Không thể không nhấn mạnh là giải pháp tăng cường trách nhiệm giải trình áp dụng cho các chỉ tiêu quản lý nợ công và ngân sách Nhà nước.
Một nguyên nhân quan trọng khác dẫn tới hiệu quả thẩm tra, giám sát nợ công chưa cao, đó là đại biểu Quốc hội còn thiếu các thông tin cần thiết và điều kiện thực tế để xem xét đánh giá một cách cụ thể, sâu sắc các báo cáo của Chính phủ. Vì đa phần khi về họp Quốc hội, thì các đại biểu Quốc hội mới nhận được báo cáo của Chính phủ và báo cáo thẩm tra của Ủy ban Tài chính - Ngân sách. Với thời gian hạn hẹp tại một kỳ họp thì đại biểu “khó có điều kiện để đánh giá một cách toàn diện, cụ thể, xác định rõ trách nhiệm của các cơ quan được đề cập trong báo cáo”.
Do đó, nâng cao tính công khai trong công bố, giải trình thông tin, số liệu về ngân sách Nhà nước và nợ công chính là một biện pháp quan trọng nhằm tăng cường hiệu lực quản lý các chỉ tiêu này. Quốc hội cần yêu cầu cơ quan báo cáo cập nhật và cung cấp chuỗi số liệu về về kinh tế - xã hội, ngân sách Nhà nước, cơ sở dữ liệu về nợ công ngắn hạn, trung hạn và dài hạn theo quy định của pháp luật để các đại biểu Quốc hội có thể theo dõi, phân tích, tính toán, so sánh làm cơ sở để thảo luận về các chỉ tiêu này.
Tại kỳ họp vừa qua, lần đầu tiên, Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đã thực hiện báo cáo giám sát về nợ công theo quy định của Luật Quản lý nợ công trình ra Quốc hội. Báo cáo của Ủy ban đã phân tích, đánh giá chính xác tình hình nợ công ở nước ta ở cả ba khía cạnh là cơ cấu nợ chủ yếu là dài hạn và ưu đãi, khả năng trả nợ của ngân sách và hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay đối với nền kinh tế.
Như đã nói ở trên, hiện nay pháp luật đã quy định tương đối rõ về vấn đề này, nhưng trong thực tế vẫn còn nhiều việc phải làm để tăng cường trách nhiệm và năng lực giám sát quản lý nợ công của Quốc hội từ việc vay, sử dụng và trả nợ. Trong đó, hoạt động giám sát của Ủy ban Tài chính - Ngân sách của Quốc hội đóng vai trò quan trọng, nhất là việc giám sát hiệu quả sử dụng nguồn vốn vay.
