Những biện pháp trừng phạt kinh tế dù ở hình thái đe dọa hay triển khai thực tế đều nhắm tới việc đạt được các mục tiêu chính trị. Điển hình như các nước phương Tây áp đặt hàng loạt các lệnh trừng phạt kinh tế lên nền kinh tế Nga do căng thẳng từ bán đảo Crimea năm 2014 hoặc do chiến dịch quân sự đặc biệt với Ukraina năm 2022.

Cuộc chiến tranh thương mại Mỹ - Trung xảy ra năm 2018 cũng đặt ra những vấn đề về hạn chế thương mại từ hai nền kinh tế lớn nhất thế giới. Khi đó, việc tái cơ cấu lại chuỗi cung ứng trong các quốc gia lân cận đã phần nào giúp doanh nghiệp, các nhà hoạch định chính sách, nhà đầu tư nhận diện rõ hơn những nguy cơ từ các “biện pháp trừng phạt”.

Trong bài viết này, nhóm tác giả muốn gợi mở và đưa ra góc nhìn đa chiều, đa mục tiêu từ các lệnh trừng phạt kinh tế. Những nội dung và hướng tiếp cận nêu trên cần được giải thích một cách cặn kẽ, từ cơ chế đến mối quan hệ kết nối.

GIA TĂNG TRỪNG PHẠT ĐA MỤC TIÊU, PHẠM VI RỘNG

Thông thường, khi áp đặt lệnh trừng phạt kinh tế lên một quốc gia cụ thể (targeted country), đa phần những ảnh hưởng tiêu cực sẽ được truyền dẫn đến nền kinh tế đó một cách trực tiếp.

Tuy nhiên, nghiên cứu gần đây của Bayramov và các cộng sự (2020) chỉ ra một vấn đề xung quanh việc phương Tây và Mỹ áp đặt các lệnh trừng phạt lên nền kinh tế của Nga vào những năm 2014 đã gợi mở vấn đề ở phạm vi rộng hơn. Các giao dịch thương mại, chuyển tiền và đầu tư trực tiếp nước ngoài không chỉ suy giảm ở Nga, mà các quốc gia có nguồn gốc lịch sử với Nga (Trung và Đông Âu: Armenia, Tajikistan, Uzbekistan, Belarus, Kyrgyzstan và Ukraine) cũng phải hứng chịu những ảnh hưởng tiêu cực từ chính sách trừng phạt này. Điều này hàm ý hiện tượng lây lan những cú sốc tiêu cực đến các quốc gia lân cận có mức độ hội nhập kinh tế cao với nền kinh tế bị áp đặt trừng phạt.

Bên cạnh đó, các lệnh trừng phạt kinh tế được áp đặt với Triều Tiên, Nga, Venezuela, và Iran là bằng chứng về sự đa dạng mục tiêu của bên đi trừng phạt. Ví dụ, trong trường hợp trừng phạt Iran, Mỹ và EU đã xem các lệnh trừng phạt từ tháng 7/2006 như một biện pháp để Iran đàm phán về chương trình hạt nhân của mình, một chiến thuật để làm chậm sự phát triển của chương trình hạt nhân và là cách để buộc Chính phủ Iran thay đổi các chính sách về nhân quyền. Hàng loạt các biện pháp trừng phạt liên quan đến thương mại, tài chính, cấm đi lại với các cá nhân và tổ chức,… đã được áp dụng. 

Khi tiếp cận ở góc độ vi mô hơn, các doanh nghiệp ở các quốc gia trừng phạt sẽ phản ứng thế nào trước những biện pháp cứng rắn này? Từ bộ dữ liệu doanh nghiệp của Cuba và Myanmar trước hàng loạt các cấm vận của Mỹ, Crozet và các cộng sự (2021) phát hiện ra rằng, những doanh nghiệp nội địa từ hai nền kinh tế này có khuynh hướng chuyển dịch xuất khẩu sang các quốc gia láng giềng. Theo đó, những quốc gia lân cận các nền kinh tế bị trừng phạt sẽ dễ có khả năng tiếp cận được dòng thương mại từ việc “né đòn” trừng phạt. Tuy nhiên, các doanh nghiệp từ đồng minh của Mỹ có khuynh hướng né tránh các nền kinh tế bị trừng phạt (ví dụ như doanh nghiệp Pháp khá chần chừ trong việc thực hiện kinh doanh với Iran nhưng lại chọn những quốc gia gần Iran để giao thương). Một phần để lý giải cho hiện tượng này chính là “các biện pháp trừng phạt” gián tiếp làm gia tăng chi phí gia nhập thị trường. Do đó, các nước bị trừng phạt sẽ tổn thất trong khi các nền kinh tế láng giềng được thụ hưởng.

Xu hướng các quốc gia sử dụng các biện pháp trừng phạt ngày càng nhiều hơn. Sử dụng bộ dữ liệu trừng phạt toàn cầu (Global Sanctions Data Base - GSDB) trong giai đoạn 1949-2019, cho thấy số lượng các lệnh trừng phạt đã tăng hàng năm, đặc biệt là những trường hợp lệnh trừng phạt mới, chủ yếu bắt đầu tăng vọt từ những năm 70, 90 của thế kỷ XX và trong những năm gần đây, cùng vơi sự gia tăng của mức độ đa dạng. Không những thế, còn có sự bất đối xứng giữa các khu vực, thể hiện khi xem xét các lệnh trừng phạt tại thời điểm năm 1950, 1980, và 2019 giữa bên đi trừng phạt và bên bị trừng phạt. Sự phức tạp của các lệnh trừng phạt đã thay đổi đáng kể trong thời gian qua, từ số lượng, đối tượng, mức độ, và biện pháp áp dụng.

Nhóm tác giả này cũng đã chỉ ra những lời đe dọa từ Mỹ có sức nặng hơn so với EU, nhưng khi triển khai thực tế thì những biện pháp do EU đưa ra lại thành công hơn. Cần lưu ý rằng, những tác động kinh tế có thể khác nhau và không đồng nhất cho từng quốc gia thành viên, đơn cử như các lệnh trừng phạt của EU đối với Iran dẫn đến sự khác biệt trong mối quan hệ đơn phương giữa các thành viên và Iran, phụ thuộc vào độ mở thương mại song phương (Felbermayr & các cộng sự, 2021). Trừng phạt thương mại từ những năm đầu đã là công cụ chủ đạo, tuy nhiên, trong 20 năm gần đây đã chứng kiến sự gia tăng của các hình thức trừng phạt khác như trừng phạt tài chính, hạn chế đi lại, cấm vận vũ khí, can thiệp quân sự, các hình thức trừng phạt khác.

HIỂU RÕ BẢN CHẤT, SẴN SÀNG ỨNG PHÓ

Những tranh luận đưa ra xoay quanh các câu hỏi: các biện pháp trừng phạt kinh tế liệu có hiệu quả không? Chính xác hơn là bên trừng phạt có thực hiện được các mục tiêu chính trị hay không? Hình thức trừng phạt nào mang lại hiệu quả nhất? Chi phí kinh tế cho bên đi trừng phạt và bên bị trừng phạt như thế nào? Các tác động đối với bên thứ ba và phần còn lại của thế giới là gì? Các quốc gia cần phải hiểu rõ bản chất sâu xa của các lệnh trừng phạt kinh tế để định hình các chính sách ứng phó. Dường như các nhà kinh tế tập trung hoàn toàn vào những ảnh hưởng của các chính sách trừng phạt đến sức khỏe của các nền kinh tế, hệ thống tài chính, thường chưa đề cập đến các mục tiêu chính trị để làm rõ động cơ chính mà bên thực hiện đưa ra quyết định trừng phạt với mong muốn thay đổi cục diện địa chính trị. Trong khi đó, các nhà chính trị tập trung phần lớn vào việc xác định các tác động chính trị của những lệnh trừng phạt; đồng thời, nhận diện các yếu tố dẫn đến một quốc gia, liên minh sử dụng chính sách kinh tế làm công cụ trừng phạt.

Ví dụ, các nhà kinh tế dựa trên lý thuyết thương mại quốc tế kiểm tra mối quan hệ giữa các biện pháp trừng phạt thương mại và mức độ thương mại (Dixit & Norman, 1980; Helpman, 1984), hay sử dụng lý thuyết trò chơi và hành vi kinh tế (Von Neumann & Morgenstern, 2007) để nghiên cứu về xung đột giữa các quốc gia.

Các nhà chính trị có xu hướng đúc kết từ các lý thuyết về sự leo thang và xung đột quốc tế (Carlson, 1995), xung đột quân sự (Morgan & Schwebach, 1997) để giải thích những yếu tố dẫn đến xác suất xảy ra các lệnh trừng phạt và mức độ hiệu quả, hàm ý là bên thực hiện đạt được mục tiêu chính trị của mình. Hình 4 cho thấy tỷ lệ thành công của các lệnh trừng phạt còn phụ thuộc vào mục tiêu chính trị mà quốc gia, liên minh đó hướng đến. Ngoại trừ mục tiêu liên quan đến khủng bố và tính dân chủ, các lệnh trừng phạt khi áp dụng cho các mục tiêu còn lại có tỷ lệ thành công từ 35%-50%.

Từ trường hợp của Nga, Huynh và các cộng sự (2022) chỉ ra rằng nền kinh tế của Nga dường như đã có những chuẩn bị trước cho các lệnh trừng phạt. Do đó, những doanh nghiệp dầu khí, doanh nghiệp từ các tỷ phú của Nga, đã tạo nên một tấm chắn trước các lệnh trừng phạt từ Mỹ và phương Tây. Họ đã chuẩn bị rất kỹ lưỡng từ việc dự trữ hàng tồn kho dầu khí (trước việc tăng giá dầu), giảm đầu tư dàn trải và mua lại cổ phiếu trên thị trường để tránh pha loãng trước những cú sốc trừng phạt này. Vì thế, những phương thức trừng phạt kinh tế từ Mỹ và Phương Tây đối với Nga dường như bị vô hiệu.

Besedeš và cộng sự (2021) cho thấy có tổng cộng 23 quốc gia đã áp đặt lệnh trừng phạt lên các doanh nghiệp Đức trong giai đoạn 1992-2014 như biện pháp trả đũa. Để chuẩn bị, đáp trả và thích nghi trước những thách thức đặt ra này, các doanh nghiệp Đức có mối liên hệ kinh doanh với 23 quốc gia này đã phải chịu những tổn thất sơ bộ từ rủi ro kinh doanh.

Những biện minh cho các lệnh trừng phạt thường bắt nguồn từ lý thuyết thương lượng (Smith, 1995) để phát tín hiệu cho bên có nguy cơ bị trừng phạt phải nhượng bộ hoặc là phải đối mặt với tổn thất về kinh tế từ các biện pháp thực thi. Do đó, những luận cứ từ lý thuyết thương lượng dùng để biện minh cho hành động trừng phạt quốc gia khác thật sự chỉ là cái cớ, bởi lẽ những biện pháp trừng phạt hiếm khi có tác dụng rõ rệt. Tuy nhiên, nếu căn cứ theo lập luận trên thì tại sao các biện pháp trừng phạt vẫn được thực thi, thậm chí với cường độ và tốc độ ngày càng lớn?

ĐỊNH HÌNH HƯỚNG TIẾP CẬN CHO VIỆT NAM

Việt Nam đang ở tình thế rất “nhạy cảm” trong các quan hệ quốc tế khi mà những vấn đề cạnh tranh chiến lược giữa Mỹ và Trung Quốc vẫn tiếp diễn, cũng như những quan hệ truyền thống với Nga, Ukraine, các nước Đông Âu, các nước ASEAN. Vì lẽ đó, khi các mối quan hệ trong thể thống nhất gặp những trục trặc và thể hiện sự đối đầu sẽ khiến chính sách ngoại giao, chính sách kinh tế của Việt Nam rơi vào tình thế tiến thoái lưỡng nan, đòi hỏi tiếp cận giữ vị thế cân bằng, đảm bảo nguyên tắc độc lập, tự chủ trong chiến lược, linh hoạt, mềm dẻo về sách lược trong ứng xử với các bên. 

Hiện tại, chúng ta cần một hướng tiếp cận mới để giải thích về mối liên kết giữa trừng phạt kinh tế và chính trị, một sự kết nối có chủ đích và tồn tại mối quan hệ liên ngành, liên mục tiêu. Đây cũng là cách gợi mở cho việc định hình những hướng tiếp cận của Việt Nam trong bối cảnh mới.

Nội dung bài viết được đăng tải trên Tạp chí Kinh tế Việt Nam số đặc biệt Xuân Quý Mão phát hành ngày 23-01-2023. Kính mời Quý độc giả tìm đọc tại đây: 

https://postenp.phaha.vn/chi-tiet-toa-soan/tap-chi-kinh-te-viet-nam