TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Làm luật trong khung cảnh hội nhập
Một năm sau khi Việt Nam gia nhập WTO, cơ chế xây dựng pháp luật vẫn được giữ nguyên
Bài viết của TS. Nguyễn Ngọc Điện - Trưởng khoa Luật, Đại học Cần Thơ.
Một năm sau khi Việt Nam gia nhập WTO, cơ chế xây dựng pháp luật vẫn được giữ nguyên.
Nhiều người cho rằng muốn đổi mới thì phải thay đổi cơ sở pháp lý là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vấn đề có phải như vậy không?
Nhiều người lý giải sự chậm trễ trong việc đổi mới hoạt động làm luật bằng cách viện dẫn các điều khoản ràng buộc của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành: bản thân việc làm luật đã được luật hóa; bởi vậy, muốn đổi mới, thì phải thay đổi cơ sở pháp lý. Hẳn việc sửa đổi luật, đang được thực hiện dưới sự chủ trì của Bộ Tư pháp, xuất phát từ suy nghĩ đó.
Thực ra, có rất nhiều việc phải làm, chứ không chỉ đơn giản là sửa luật, để có được một cơ chế xây dựng pháp luật gọi là thích hợp với khung cảnh hội nhập.
Ở các nước tiên tiến, luật, một khi được cơ quan lập pháp thông qua, sẽ được áp dụng trong đời sống xã hội một cách trực tiếp mà không cần chờ sự hướng dẫn của cơ quan hành pháp. Văn bản lập quy chỉ có tác dụng tổ chức công việc của cơ quan hành pháp, đặc biệt là chỉ định ứng xử của công chức, trong khuôn khổ thi hành luật, chứ không phải là điều kiện để luật được thực thi.
Cá biệt, một số luật chỉ dừng lại ở việc đề ra các quy định tổng quát, quy định cụ thể được dành cho văn bản lập quy. Trong trường hợp này, văn bản lập quy phải phù hợp với luật. Việc bảo đảm tính hợp luật của văn bản lập quy tất nhiên không chỉ dựa vào ý thức tự giác của nhà lập quy; song, giao cho cơ quan lập pháp, một thiết chế tập thể, kiểm tra tính hợp pháp của văn bản lập quy là điều không thiết thực.
Bởi vậy, pháp luật thừa nhận quyền của công dân, khi thấy có lợi ích, yêu cầu xem xét tính hợp luật của văn bản lập quy trong khuôn khổ một tranh chấp pháp lý trước một cơ quan tài phán.
Cũng có trường hợp cơ quan hành pháp được trao quyền tham gia xây dựng pháp luật của riêng mình, nghĩa là không phụ thuộc vào quyền lập pháp. Khi đó, văn bản lập quy được xếp ngang với luật.
Nhưng thông thường, để có được quyền này, cơ quan hành pháp phải do dân trực tiếp bầu ra, như cơ quan lập pháp. Vả lại, văn bản lập quy, cũng như luật, phải phù hợp với hiến pháp. Việc kiểm tra tính hợp hiến thuộc thẩm quyền của một thiết chế tài phán bảo hiến hoạt động độc lập, cả đối với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp.
Có thể nhận ra, từ các yếu tố đặc trưng của cơ chế làm luật đó, bóng dáng của người dân trong việc xây dựng pháp luật. Hoặc, thông qua người được dân cử ra để giữ chức vụ nhà nước, người dân đề ra quy tắc ứng xử pháp lý; hoặc, thông qua người giữ vai trò phân xử khách quan, người dân buộc người giữ chức vụ nhà nước phải ra quy tắc ứng xử pháp lý phù hợp ý chí của dân.
Tất cả những điều ấy, suy cho cùng, đi theo đúng quan niệm thống trị trong nhà nước pháp quyền: làm luật là việc chuẩn hóa thỏa thuận của các thành viên xã hội về cách xử sự chung trong khuôn khổ trật tự xã hội.
Xuất phát từ cuộc sống, luật sẽ không bị coi là một thứ chuẩn mực ngoại lai được nhà chức trách dùng sức mạnh của mình để áp đặt lên toàn xã hội. Đó cũng chính là điều kiện cần thiết để luật được người dân tôn trọng một cách tự nguyện.
Ở Việt Nam, luật trước hết là công cụ được Nhà nước sử dụng để quản lý xã hội, quản lý con người. Bởi vậy, việc xây dựng pháp luật dựa chủ yếu vào kế hoạch, chính sách của Nhà nước, chứ không phải vào các xu thế ứng xử tích cực phổ biến.
Các cơ quan hành pháp đảm nhận chức năng quản lý, do đó, hoạt động xây dựng pháp luật phải nằm gọn trong tay hệ thống hành pháp, từ soạn thảo, đệ trình, hướng dẫn thi hành, đến kiểm tra, rà soát.
Về mặt lý thuyết, danh xưng “người làm luật” dùng để chỉ cơ quan lập pháp; nhưng, trên thực tế, cơ quan hành pháp luôn là người đóng thế vai. Hơn nữa, hệ thống hành pháp hầu như không chia sẻ chức năng lập quy với ai.
Một số ý kiến dựa vào các số liệu so sánh để chứng minh rằng việc cơ quan hành pháp đảm nhận khâu soạn thảo và trình dự án luật là việc bình thường, được chấp nhận rộng rãi; rằng Việt Nam không làm chuyện gì cá biệt.
Cũng theo các ý kiến đó, cơ quan hành pháp có động lực làm ra luật nhằm tạo thuận lợi cho việc thực hiện chức năng của mình, cũng như có cơ sở vật chất, con người để làm việc đó.
Không ai phủ nhận tính hợp lý của việc cơ quan hành pháp giữ vai trò chính trong sự hình thành và hoàn thiện của hệ thống luật. Vấn đề là: trong điều kiện cơ quan lập pháp hoạt động không chuyên, vai trò ấy khiến cho quy trình làm luật có xu hướng bị hành chính hóa và biến thành quy trình quản lý việc xây dựng pháp luật mà trong đó hệ thống hành pháp là người cầm trịch.
Cơ quan lập pháp chỉ là người được phân công đảm nhận một công đoạn làm luật, có nhiệm vụ đề ra các quy tắc mang tính hiến chương. Chính cơ quan hành pháp, bằng hoạt động lập quy, mới là người tạo ra luật đích thực, tức là các quy tắc cụ thể, chi phối trực tiếp cuộc sống pháp lý của người dân, nói chung, của các chủ thể.
Do tính chất hành chính của quy trình làm luật, mà việc kiểm tra tính hợp hiến của văn bản lập pháp, tính hợp luật của văn bản lập quy, chỉ có thể là một loại hoạt động tác nghiệp hành chính của cấp trên trong bộ máy quản lý đối với cấp dưới; tòa án, người dân hoàn toàn đứng ngoài cuộc.
Cơ chế xây dựng pháp luật đang vận hành là chiếc nôi dung dưỡng hai hiện tượng không lành mạnh. Hiện tượng thứ nhất là sự tồn tại của nhiều văn bản lập quy trái luật, nhưng vẫn được áp dụng nghiêm chỉnh, do không có một cơ chế kiểm tra khách quan.
Hiện tượng thứ hai là xu hướng hành chính hóa cuộc sống dân sự, thể hiện qua việc cơ quan hành pháp tự coi mình là người quản lý, đồng thời là người phán xét, đánh giá chất lượng pháp lý của các quan hệ xã hội trong khu vực tư, nghĩa là làm thay luôn công việc của tòa án. Sự can thiệp của cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là sở xây dựng, vào chuyện mua bán giữa tư nhân trong khuôn khổ một số dự án địa ốc, gây ồn ào tại Tp.HCM gần đây, là ví dụ điển hình.
Tóm lại, trong việc sửa đổi cơ chế làm luật ở Việt Nam, vấn đề cốt lõi không phải là làm thế nào xóa bỏ tình trạng có quá nhiều luật phải chờ được nghị định, thông tư cho phép để có thể “đi vào cuộc sống”, mà là làm thế nào để luật thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của người dân. Chỉ khi được người dân coi là chuẩn mực do mình tạo ra, luật mới phát huy được tác dụng của công cụ điều chỉnh ứng xử dựa vào ý thức tự giác phổ biến.
Cơ chế xây dựng pháp luật đang vận hành là chiếc nôi dung dưỡng hai hiện tượng không lành mạnh. Một là sự tồn tại của nhiều văn bản lập quy trái luật, nhưng vẫn được áp dụng nghiêm chỉnh và hai là xu hướng hành chính hóa cuộc sống dân sự.
Trong việc sửa đổi cơ chế làm luật ở Việt Nam, vấn đề cốt lõi không phải là làm thế nào xóa bỏ tình trạng có quá nhiều luật phải chờ được nghị định, thông tư cho phép để có thể “đi vào cuộc sống”, mà là làm thế nào để luật thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của người dân.
Một năm sau khi Việt Nam gia nhập WTO, cơ chế xây dựng pháp luật vẫn được giữ nguyên.
Nhiều người cho rằng muốn đổi mới thì phải thay đổi cơ sở pháp lý là Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật. Vấn đề có phải như vậy không?
Nhiều người lý giải sự chậm trễ trong việc đổi mới hoạt động làm luật bằng cách viện dẫn các điều khoản ràng buộc của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật hiện hành: bản thân việc làm luật đã được luật hóa; bởi vậy, muốn đổi mới, thì phải thay đổi cơ sở pháp lý. Hẳn việc sửa đổi luật, đang được thực hiện dưới sự chủ trì của Bộ Tư pháp, xuất phát từ suy nghĩ đó.
Thực ra, có rất nhiều việc phải làm, chứ không chỉ đơn giản là sửa luật, để có được một cơ chế xây dựng pháp luật gọi là thích hợp với khung cảnh hội nhập.
Ở các nước tiên tiến, luật, một khi được cơ quan lập pháp thông qua, sẽ được áp dụng trong đời sống xã hội một cách trực tiếp mà không cần chờ sự hướng dẫn của cơ quan hành pháp. Văn bản lập quy chỉ có tác dụng tổ chức công việc của cơ quan hành pháp, đặc biệt là chỉ định ứng xử của công chức, trong khuôn khổ thi hành luật, chứ không phải là điều kiện để luật được thực thi.
Cá biệt, một số luật chỉ dừng lại ở việc đề ra các quy định tổng quát, quy định cụ thể được dành cho văn bản lập quy. Trong trường hợp này, văn bản lập quy phải phù hợp với luật. Việc bảo đảm tính hợp luật của văn bản lập quy tất nhiên không chỉ dựa vào ý thức tự giác của nhà lập quy; song, giao cho cơ quan lập pháp, một thiết chế tập thể, kiểm tra tính hợp pháp của văn bản lập quy là điều không thiết thực.
Bởi vậy, pháp luật thừa nhận quyền của công dân, khi thấy có lợi ích, yêu cầu xem xét tính hợp luật của văn bản lập quy trong khuôn khổ một tranh chấp pháp lý trước một cơ quan tài phán.
Cũng có trường hợp cơ quan hành pháp được trao quyền tham gia xây dựng pháp luật của riêng mình, nghĩa là không phụ thuộc vào quyền lập pháp. Khi đó, văn bản lập quy được xếp ngang với luật.
Nhưng thông thường, để có được quyền này, cơ quan hành pháp phải do dân trực tiếp bầu ra, như cơ quan lập pháp. Vả lại, văn bản lập quy, cũng như luật, phải phù hợp với hiến pháp. Việc kiểm tra tính hợp hiến thuộc thẩm quyền của một thiết chế tài phán bảo hiến hoạt động độc lập, cả đối với cơ quan lập pháp và cơ quan hành pháp.
Có thể nhận ra, từ các yếu tố đặc trưng của cơ chế làm luật đó, bóng dáng của người dân trong việc xây dựng pháp luật. Hoặc, thông qua người được dân cử ra để giữ chức vụ nhà nước, người dân đề ra quy tắc ứng xử pháp lý; hoặc, thông qua người giữ vai trò phân xử khách quan, người dân buộc người giữ chức vụ nhà nước phải ra quy tắc ứng xử pháp lý phù hợp ý chí của dân.
Tất cả những điều ấy, suy cho cùng, đi theo đúng quan niệm thống trị trong nhà nước pháp quyền: làm luật là việc chuẩn hóa thỏa thuận của các thành viên xã hội về cách xử sự chung trong khuôn khổ trật tự xã hội.
Xuất phát từ cuộc sống, luật sẽ không bị coi là một thứ chuẩn mực ngoại lai được nhà chức trách dùng sức mạnh của mình để áp đặt lên toàn xã hội. Đó cũng chính là điều kiện cần thiết để luật được người dân tôn trọng một cách tự nguyện.
Ở Việt Nam, luật trước hết là công cụ được Nhà nước sử dụng để quản lý xã hội, quản lý con người. Bởi vậy, việc xây dựng pháp luật dựa chủ yếu vào kế hoạch, chính sách của Nhà nước, chứ không phải vào các xu thế ứng xử tích cực phổ biến.
Các cơ quan hành pháp đảm nhận chức năng quản lý, do đó, hoạt động xây dựng pháp luật phải nằm gọn trong tay hệ thống hành pháp, từ soạn thảo, đệ trình, hướng dẫn thi hành, đến kiểm tra, rà soát.
Về mặt lý thuyết, danh xưng “người làm luật” dùng để chỉ cơ quan lập pháp; nhưng, trên thực tế, cơ quan hành pháp luôn là người đóng thế vai. Hơn nữa, hệ thống hành pháp hầu như không chia sẻ chức năng lập quy với ai.
Một số ý kiến dựa vào các số liệu so sánh để chứng minh rằng việc cơ quan hành pháp đảm nhận khâu soạn thảo và trình dự án luật là việc bình thường, được chấp nhận rộng rãi; rằng Việt Nam không làm chuyện gì cá biệt.
Cũng theo các ý kiến đó, cơ quan hành pháp có động lực làm ra luật nhằm tạo thuận lợi cho việc thực hiện chức năng của mình, cũng như có cơ sở vật chất, con người để làm việc đó.
Không ai phủ nhận tính hợp lý của việc cơ quan hành pháp giữ vai trò chính trong sự hình thành và hoàn thiện của hệ thống luật. Vấn đề là: trong điều kiện cơ quan lập pháp hoạt động không chuyên, vai trò ấy khiến cho quy trình làm luật có xu hướng bị hành chính hóa và biến thành quy trình quản lý việc xây dựng pháp luật mà trong đó hệ thống hành pháp là người cầm trịch.
Cơ quan lập pháp chỉ là người được phân công đảm nhận một công đoạn làm luật, có nhiệm vụ đề ra các quy tắc mang tính hiến chương. Chính cơ quan hành pháp, bằng hoạt động lập quy, mới là người tạo ra luật đích thực, tức là các quy tắc cụ thể, chi phối trực tiếp cuộc sống pháp lý của người dân, nói chung, của các chủ thể.
Do tính chất hành chính của quy trình làm luật, mà việc kiểm tra tính hợp hiến của văn bản lập pháp, tính hợp luật của văn bản lập quy, chỉ có thể là một loại hoạt động tác nghiệp hành chính của cấp trên trong bộ máy quản lý đối với cấp dưới; tòa án, người dân hoàn toàn đứng ngoài cuộc.
Cơ chế xây dựng pháp luật đang vận hành là chiếc nôi dung dưỡng hai hiện tượng không lành mạnh. Hiện tượng thứ nhất là sự tồn tại của nhiều văn bản lập quy trái luật, nhưng vẫn được áp dụng nghiêm chỉnh, do không có một cơ chế kiểm tra khách quan.
Hiện tượng thứ hai là xu hướng hành chính hóa cuộc sống dân sự, thể hiện qua việc cơ quan hành pháp tự coi mình là người quản lý, đồng thời là người phán xét, đánh giá chất lượng pháp lý của các quan hệ xã hội trong khu vực tư, nghĩa là làm thay luôn công việc của tòa án. Sự can thiệp của cơ quan hành chính nhà nước, cụ thể là sở xây dựng, vào chuyện mua bán giữa tư nhân trong khuôn khổ một số dự án địa ốc, gây ồn ào tại Tp.HCM gần đây, là ví dụ điển hình.
Tóm lại, trong việc sửa đổi cơ chế làm luật ở Việt Nam, vấn đề cốt lõi không phải là làm thế nào xóa bỏ tình trạng có quá nhiều luật phải chờ được nghị định, thông tư cho phép để có thể “đi vào cuộc sống”, mà là làm thế nào để luật thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của người dân. Chỉ khi được người dân coi là chuẩn mực do mình tạo ra, luật mới phát huy được tác dụng của công cụ điều chỉnh ứng xử dựa vào ý thức tự giác phổ biến.
Cơ chế xây dựng pháp luật đang vận hành là chiếc nôi dung dưỡng hai hiện tượng không lành mạnh. Một là sự tồn tại của nhiều văn bản lập quy trái luật, nhưng vẫn được áp dụng nghiêm chỉnh và hai là xu hướng hành chính hóa cuộc sống dân sự.
Trong việc sửa đổi cơ chế làm luật ở Việt Nam, vấn đề cốt lõi không phải là làm thế nào xóa bỏ tình trạng có quá nhiều luật phải chờ được nghị định, thông tư cho phép để có thể “đi vào cuộc sống”, mà là làm thế nào để luật thực sự phản ánh ý chí, nguyện vọng của người dân.