Những vấn đề của hệ thống tài chính trong nước đã bộc lộ cùng với cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu tồi tệ nhất từ những năm 1930, là điều kiện chín muồi để Việt Nam ban hành một quy định chặt chẽ và khắt khe về các điều kiện đảm bảo an toàn trong hoạt động của các ngân hàng nói riêng, hệ thống tài chính nói riêng.

Bài viết này sẽ nhìn lại tiến trình dẫn đến sự ra đời của quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các tổ chức tín dụng, được ban hành theo Thông tư 13/2010/TT-NHNN, và có hiệu lực vào ngày 1/10/2010 sắp tới.

Những vấp váp ban đầu

Kể từ khi thống nhất đất nước, Việt Nam bắt đầu tiến trình tự do hóa tài chính kể từ khi công cuộc đổi mới được khởi xướng từ năm 1986. Ban đầu, hệ thống tài chính trong nước dường như được tự do hóa hoàn toàn, kể từ khi hội nghị lần thứ hai Ban chấp hành Trung ương Đảng khóa VI năm 1987 cho phép “thực hiện mạnh mẽ chính sách huy động vốn trong dân, trong các tổ chức kinh tế bằng nhiều hình thức, nhiều kênh bảo đảm lợi ích của người gửi.”

Ở thời điểm này, các tổ chức kinh tế được huy động vốn hoàn toàn tự do mà không có bất kỳ một quy định nào về đảm bảo an toàn. Hậu quả tất yếu là cả hệ thống sụp đổ do nó hoạt động theo kiểu tiền của người gửi sau được sử dụng để trả lãi cho người gửi tiền trước (mô hình tháp Ponzi).

Một trong những nguyên nhân cơ bản dẫn đến sụp đổ của hệ thống hợp tác xã tín dụng là do thông tin bất cân xứng mà nó gây ra tâm lý ỷ lại và lựa chọn bất lợi. Hiểu một cách đơn giản là vốn huy động được tập trung vào những hoạt động rủi ro rất cao.

Những quy định về đảm bảo an toàn trong hoạt động của các ngân hàng đầu tiên được thể hiện trong các pháp lệnh về ngân hàng năm 1990. Một số quy định cơ bản đã có nhưng còn khá thô sơ như “Tổ chức tín dụng không được huy động vốn quá 20 lần tổng số vốn tự có và quỹ dự trữ” thay vì sử dụng hệ số đủ vốn theo quy định của Basel I được ban hành năm 1988.

Do những quy định về đảm bảo an toàn theo các pháp lệnh ngân hàng phần vì còn thô sơ, phần không được chế  tài một cách nghiêm minh cộng với những yếu tố khác dẫn làm cho Việt Nam gặp rắc rối với hệ thống ngân hàng lần thứ hai cùng thời điểm với cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính năm 1997-1998 trong khu vực.

Do quy định về sở hữu không rõ ràng nên một số  ngân hàng bị biến thành đơn vị trực thuộc hay “sân sau” của các doanh nghiệp. Kết quả vốn huy động được cho chính chủ sở hữu ngân hàng vay đầu tư và các hoạt động kinh doanh rủi ro. Một số ngân hàng mất khả năng chỉ trả nên Chính phủ phải giao các ngân hàng thương mại nhà nước đứng ra xử lý ví dụ trường hợp của Ngân hàng Nam Đô.

Rất may là quy mô các ngân hàng gặp vấn đề còn tương đối nhỏ và cách xử lý được đưa ra kịp thời nên không gây ra hiệu ứng lây lan dẫn  đến sụp đổ cả hệ thống như đã xảy ra ở nhiều nơi trên thế giới.

Những chuẩn mực quốc tế về đảm bảo lần đầu tiên  được nghiên cứu và áp dụng khá chi tiết vào Việt Nam  kể từ khi Luật Ngân hàng Nhà  nước và Luật Các tổ chức tín dụng được ban hành vào năm 1997 và chúng đã được cụ thể  hóa hai năm sau đó bằng quy định về các tỷ lệ đảm bảo an toàn trong hoạt động của các tổ chức tín dụng (Quyết định 297/1999/QĐ-NHNN), Quy định về giới hạn cho vay đối với một khách hàng (Quyết định 296/1999/QĐ-NHNN) cũng như một số văn bản khác (sau đây gọi tắt là Quy định 1999).

Những chỉ tiêu về đảm bảo an toàn theo Basel I và một số chuẩn mực khác đã được đưa vào. Hệ số đủ vốn (CAR) đã trở thành một trong những chỉ tiêu quan trọng nhất về đảm bảo an toàn trong hoạt động của các ngân hàng Việt Nam. Quy định này yêu cầu “Tổ chức tín dụng (trừ chi nhánh ngân hàng nước ngoài) phải duy trì tỷ lệ tối thiểu 8% giữa vốn tự có so với tài sản “Có”, kể cả các cam kết ngoại bảng, được điều chỉnh theo mức độ rủi ro”.

Về tài sản có rủi ro đã được tính toán khá gần với các quy định của Basel I. Tuy nhiên vấn đề lớn của quy định 297 là sự nhầm lẫn về vốn với định nghĩa “Vốn tự có của Tổ chức tín dụng bao gồm: vốn điều lệ (vốn đã được cấp, vốn đã góp) và quỹ dự trữ bổ sung vốn điều lệ”.

Thực ra, theo Basel I, đây chính là vốn cấp I của một tổ  chức tài chính với yêu cầu mức tối thiểu chỉ là 4% chứ không phải là 8%.

Do sự  bất hợp lý về định nghĩa vốn cộng với giai đoạn khó khăn trong hoạt động ngân hàng nên trong hơn 5 năm tồn tại của Quy định 1999, không một ngân hàng nào của Việt Nam đáp ứng được yêu cầu đủ vốn nêu trên. Năm 2005, Ngân hàng Nhà nước đã ban hành một số quy định mới để thay thế Quy định 1999 và một số  bổ sung sau đó (từ đây gọi là Quy định 2005).

Dần đi theo chuẩn mực

Ngoài việc sửa đổi bất hợp lý về vốn của Quy định 1999 nêu trên, một số nội dung khác đã được bổ sung cho gần với Basel I hơn. Điểm đáng chú  nhất trong Quy định 2005 là việc tách bạch giữa hoạt  động của ngân hàng thương mại (các hoạt động cấp tín dụng và thanh toán là chủ yếu) và hoạt động của ngân hàng đầu tư (các nghiệp vụ liên quan đến kinh doanh chứng khoán).

Hơn thế, năm 2006, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành danh mục về vốn pháp định của các tổ chức tín dụng mà hiểu một cách đơn giản, đối với một ngân hàng, đến hết năm 2010 phải có vốn điều lệ tối thiểu là 3.000 tỷ đồng.

Những quy định 2005 và 2006 là một bước tiến đáng kể khác trong việc xây dựng những nền tảng cần thiết về đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng ở Việt Nam. Nhờ hai quy định nêu trên cũng như các văn bản liên quan khác, các chỉ tiêu về  đảm bảo an toàn của các tổ chức tài chính hoạt  động trên lãnh thổ Việt Nam đã được cải thiện  đáng kể.

Hệ số đủ vốn 8% cũng như một số chỉ tiêu  đảm bảo an toàn khác là điều hầu hết các ngân hàng cảm thấy là điều kiện bắt buộc cần phải có đối với chính họ để có thể tồn tại trong một môi trường cạnh tranh khốc liệt nhằm hướng tới.

Với sức ép về việc tuân thủ các điều kiện  đảm bảo hoạt động an toàn cộng với những điều kiện thuận lợi do việc nóng lên của thị trường chứng khoán đã giúp các ngân hàng gia tăng được tiềm lực tài chính. Trong đó, đáng kể nhất là hai chỉ tiêu được chú ý một cách đồng thời là tăng vốn điều lệ cũng như hệ số đủ vốn CAR.

Tuy nhiên, việc tách bạch trong hoạt động của ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư chưa được quan tâm một cách đúng mức, tuy đã có  những quy định về vấn đề này.

Bối cảnh đã thay đổi kể từ năm 2007, khi hệ thống ngân hàng Việt Nam đã gặp phải hai vấn đề lớn gồm: (1) rủi ro về mặt thanh khoản và (2) rủi ro từ các hoạt động liên quan đến chứng khoán và bất động sản.

Rủi ro thanh khoản của hệ thống ngân hàng gia tăng do cung tiền được mở rộng với tốc độ cao cộng với sự nở rộng quá nhanh của một số ngân hàng, nhất là các ngân hàng nhỏ mà phần đông là mới thành lập hay được nân cấp lên từ các ngân hàng nông thôn. Điều này đã tạo ra sự mất cân đối trong việc huy động vốn và cho vay của các ngân hàng.

Những ngân hàng lớn có lợi thế về mặt huy động vốn do mạng lưới và quan hệ có sẵn, khi cung tiền được mở rộng họ đã huy động được rất nhiều tiền, nhưng khả năng cho vay chỉ ở một mức nào đó nên các ngân hàng này đã dư ra một lượng vốn khá lớn. Ngược lại các ngân hàng mới nâng cấp hay mới thành lập cần phải mở rộng hoạt động nên cần vốn. Cung - cầu gặp nhau và hoạt động vay mượn trên thị trường liên ngân hàng là khá dễ dàng với lãi suất rất phải chăng.

Kết quả  là một số ngân hàng đã đi vay các tổ  chức tín dụng khác (vay liên ngân hàng) để cho vay lại khách hàng, trong khi về nguyên tắc vay liên ngân hàng với lãi suất rất thấp thường chỉ để bù đắp những thiếu hụt tạm thời về mặt thanh khoản hay yêu cầu dự trữ của ngân hàng nhà nước và nguồn vốn sử dụng để cấp tín dụng nên là vốn huy động trực tiếp.

Khi lạm phát ở mức báo động, chính sách thắt chặt tiền tệ được đưa ra một quá mạnh và có  phần đột ngột đã làm lộ ra những vấn  đề về quản lý cũng như rủi ro thanh khoản của hệ thống ngân hàng Việt Nam.

Thêm vào đó, việc các ngân hàng thương mại tham gia quá tích cực vào các hoạt động kinh doanh chứng khoán và bất động sản như cho vay để kinh doanh cổ phiếu hay mua bán bất động sản cũng như một số nghiệp vụ khác của ngân hàng đầu đã tạo ra những tiềm ẩn rủi ro rất lớn cho hệ thống tài chính.

Một số chính sách có tính chữa cháy như Chỉ thị 03 vào tháng 5/2007 khống chế dư nợ cho vay kinh doanh chứng khoán không vượt quá 3% tổng dư nợ cho vay đã không những không có tác dụng, mà còn gây ra những tác động tiêu cực khác.

Hơn thế, khi Việt Nam đang gặp khó khăn do lạm phát tăng cao chưa từng có kể từ những năm đầu thập niên 1990, cuộc khủng hoảng tài chính toàn cầu tồi tệ nhất kể từ cuộc đại khủng hoảng và suy thoái 1929-1933 ở Mỹ xảy ra mà một trong những nguyên nhân chính là việc dỡ bỏ quy tách bạch giữa hoạt động của các ngân hàng thương mại và ngân hàng đầu tư, đã làm cho nhu cầu có một quy định chặt chẽ về đảm bảo an toàn trong hoạt động của các tổ chức tài chính trở nên cấp thiết hơn.

Trong bối cảnh như trên, việc ban hành một quy định mới về đảm bảo an toàn trong hoạt động ngân hàng với các yêu cầu cao hơn là điều tất yếu.

* Basel

Nói đến các chuẩn mực quốc tế về đảm bảo an toàn trong hoạt động của các tổ chức tài chính, người ta sẽ nhắc ngay đến các tiêu chuẩn Basel. Những tiêu chuẩn ra đời cách đây hơn hai thập kỷ và  liên tục được hầu hết các nước cũng như các tổ chức tài chính toàn cầu tuân thủ một cách rộng rãi hay cố gắng đạt được.

Ủy ban Basel được thành lập vào năm 1974 bởi thống đốc ngân hàng trung ương của nhóm 10 nước. Hiện nay, các thành viên của Ủy ban này đã bao gồm 27 nước mà hầu hết là các nền kinh tế hàng đầu trên thế giới. Các quốc gia được đại diện bởi ngân hàng trung ương hay cơ quan giám sát hoạt động ngân hàng.

Vào năm 1988, Ủy ban Basel đã công bố hệ thống đo lường vốn mà nó được đề cập như là Hiệp ước vốn Basel (the Basel Capital Accord) hay Basel I. Hệ thống này cung cấp khung đo lường rủi ro tín dụng với tiêu chuẩn vốn tối thiểu là 8%. Từ năm 1988, Basel I không chỉ được phổ biến trong các quốc gia thành viên mà còn ở hầu hết các nước khác với các ngân hàng hoạt động quốc tế.

Năm 1999, Ủy ban Basel đã đề xuất khung đo lường mới (Basel II) với 3 trụ cột chính: (1) yêu cầu vốn tối thiểu trên cơ sở kế thừa Basel I; (2) sự xem xét giám sát của quá trình đánh giá nội bộ  và sự đủ vốn của các tổ chức tài chính; và (3) sử dụng hiệu quả việc công bố thông tin nhằm làm mạnh kỷ luật thị trường như là một sự bổ sung cho các nỗ lực giám sát.

Sau những tương tác rộng rãi với các ngân hàng, các nhóm ngành và  các cơ quan giám sát không phải thành viên của Ủy ban, Basel II được ban hành vào ngày 26/6/2004. Tài liệu này có thể làm cơ sở cho các quá trình phê duyệt và xây dựng luật lệ quốc gia về giám sát hoạt động ngân hàng và cho các ngân hàng hoàn chỉnh sự chuẩn bị của họ  cho việc thực hiện các tiêu chuẩn mới.