TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Tăng ngân sách cho Hà Nội: Nhất thời hay thường xuyên?
Tranh luận về cơ chế, chính sách tài chính đặc thù cho Hà Nội tại dự án Luật Thủ đô
Việc tăng ngân sách cho Hà Nội chỉ là giải pháp nhất thời hay là vấn đề có tính thường xuyên? Đó là câu hỏi được Ủy ban Pháp luật đặt ra khi thẩm tra dự án Luật Thủ đô, vừa được trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội.
Nằm trong chính sách đặc thù, chính sách, cơ chế tài chính là một trong 7 nội dung quan trọng được Chính phủ tách riêng xin ý kiến Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi trình dự án luật này.
Theo UBND thành phố Hà Nội, sau 9 năm thực hiện Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội, đã nảy sinh vướng mắc trong quản lý đầu tư, tài chính. Trong khi Pháp lệnh quy định bố trí nâng dần tỷ lệ phân bổ ngân sách trong từng giai đoạn ổn định thì Luật Ngân sách lại yêu cầu giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tỷ lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên.
Điều này được cho là đã gây khó khăn cho đầu tư, xây dựng phát triển, đặc biệt là khi Thủ đô đã được mở rộng địa giới hành chính. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách quy định mức dư nợ từ huy động vốn không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (riêng Hà Nội được quy định 100%) cũng đã hạn chế tốc độ và quy mô đầu tư của thành phố.
Chính quyền Thủ đô cũng cho rằng, định mức phân bổ ngân sách trung ương ban hành chưa tính tới yếu tố đặc thù đô thị. Vì vậy Hà Nội đề nghị xác lập tỷ lệ điều tiết tối thiểu là 50% cho ngân sách thành phố.
Tại báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về Thủ đô của nước ngoài, Bộ Tư pháp cũng dẫn quy chế của một số nước như Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ, Bỉ…đều có cơ chế đảm bảo tài chính cho thủ đô hoặc nhận được hỗ trợ nhất định từ ngân sách Nhà nước.
Nhằm tạo nguồn lực đáp ứng yêu cầu xây dựng, phát triển Hà Nội, Điều 26 của dự thảo Luật Thủ đô đã giao Chính phủ ban hành chính sách, cơ chế tài chính đặc thù nhằm huy động các nguồn lực, đặc biệt là về đất đai để đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội, hệ thống hạ tầng kỹ thuật của Thủ đô.
So với Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội thì quy định này cụ thể hơn, có tính khả thi cao hơn về cơ chế, cách thức huy động các nguồn lực tài chính, đặc biệt là nguồn lực xã hội hóa dựa trên chính thế mạnh về giá trị đất đai ở Thủ đô để làm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước vốn còn hạn hẹp.
Đối với ngân sách nhà nước, dự toán chi ngân sách của Thủ đô được xác định trên cơ sở định mức phân bổ chi ngân sách cao hơn các địa phương khác làm cơ sở xác định tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Thủ đô được sử dụng toàn bộ khoản thu ngân sách Trung ương vượt dự toán, trừ các khoản thu thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, chênh lệch thu, chi của Ngân hàng nhà nước và các khoản thu không giao Thủ đô quản lý thu hoặc các khoản thu không phát sinh trên địa bàn Thủ đô nhưng hạch toán thu, nộp ở Thủ đô, để đầu tư xây dựng, phát triển Thủ đô.
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường cho biết: “Chính phủ đã thảo luận kỹ và có sự thống nhất cao của các bộ, ngành, đặc biệt là của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư về cơ chế đặc thù này. Hơn nữa, trên thực tế, mức phân bổ chi ngân sách cao hơn cho Thủ đô Hà Nội đã được thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước”.
Tuy nhiên, theo phân tích của cơ quan thẩm tra thì quy định này là không phù hợp với quy định tại khoản 5 Điều 59 Luật ngân sách Nhà nước: hàng năm, trong trường hợp số tăng thu ngân sách Trung ương so với dự toán từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương với ngân sách địa phương, Chính phủ quyết định trích một phần theo tỷ lệ không quá 30% của số tăng thu so với dự toán thưởng cho ngân sách địa phương, nhưng không vượt quá số tăng thu so với mức thực hiện năm trước.
Chủ nhiệm Nguyễn Văn Thuận nhấn mạnh, về nguyên tắc, Ủy ban Pháp luật tán thành cần phải có giải pháp về mặt tài chính để bảo đảm cho việc xây dựng và phát triển Hà Nội với tư cách là Thủ đô của cả nước. Vì vậy, Quốc hội có thể quy định khác nhưng phải bảo đảm tính hợp lý, tính khả thi của quy định.
Chẳng hạn, theo Nghị quyết số 38/2009/QH12 của Quốc hội về dự toán ngân sách Nhà nước năm 2010 thì dự toán tổng chi cân đối ngân sách địa phương của Hà Nội (khoảng 29.000 tỷ), hiện đã cao hơn cả 14 tỉnh miền núi phía Bắc (khoảng 27.000 tỷ).
Vì vậy, để có cơ sở cho việc xem xét, quyết định, Ủy ban Pháp luật đề nghị cơ quan trình dự án cần có số liệu cụ thể các khoản thu vượt kế hoạch hàng năm, đồng thời làm rõ trường hợp không có khoản thu vượt kế hoạch thì giải quyết thế nào.
Mặt khác, cũng cần có đánh giá tác động đến việc thu chi ngân sách Trung ương, cũng như sự cân đối chung giữa các địa phương, vùng miền khác trên cả nước để đưa ra giải pháp hợp lý về nguồn vốn phục vụ nhiệm vụ phát triển Thủ đô, bởi vì khi tăng tỷ lệ giữ lại ngân sách trung ương cho Hà Nội, trong khi Hà Nội và Tp.HCM là hai địa phương có đóng góp nhiều nhất cho ngân sách Trung ương, sẽ có ảnh hưởng không nhỏ đến ngân sách Nhà nước.
Bên cạnh đó, một vấn đề khác, theo cơ quan thẩm tra cũng cần được làm rõ, đó là việc tăng ngân sách là giải pháp nhất thời hay là vấn đề có tính thường xuyên?. Theo quan điểm của Ủy ban Pháp luật thì không nên coi việc tăng ngân sách cho Hà Nội là vấn đề có tính thường xuyên, liên tục, mà chỉ nên xác định đây là giải pháp trong một giai đoạn phát triển nhất định.
Hơn nữa, nếu quy định như dự thảo luật có thể tạo ra sự không thuận lợi cho Hà Nội, vì trong trường hợp số tăng thu ngân sách không vượt so với dự toán hoặc số vượt thu không đáng kể thì kinh phí đầu tư cho phát triển của Hà Nội sẽ gặp khó khăn.
Vì vậy, không nên quy định trong luật mà xử lý bằng quyết định thường niên của Quốc hội, có thể theo hướng trong mỗi nhiệm kỳ, Chính phủ trình Quốc hội quyết định đầu tư cho Hà Nội một hạng mục công trình hoặc một số hạng mục, chẳng hạn tàu điện ngầm, giao thông đô thị... và hàng năm khi Quốc hội quyết định ngân sách, trong đó sẽ dành một khoản phù hợp cho việc thực hiện các chương trình, mục tiêu đó. Điều này cũng là để thể hiện vai trò, trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ đối với Thủ đô Hà Nội, cơ quan thẩm tra gợi ý.
Lo ngại nếu cho Hà Nội được để lại 100% số vượt thu sẽ phá vỡ quy định này của Luật Ngân sách Nhà nước, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách Phùng Quốc Hiển đề nghị đã là cơ chế đặc thù, tức là chỉ ưu tiên, ưu đãi có thời hạn.
Trong điều kiện nguồn vốn ngân sách có hạn, vốn đầu tư từ ngân sách hạn chế, nếu tiếp tục tăng ưu tiên cho Hà Nội, thì các địa phương khác sẽ không còn vốn để đầu tư, ông Hiển phân tích.
Một số ý kiến khác cũng yêu cầu việc áp dụng cơ chế đặc thù nên có thời hạn cụ thể, chứ không nên kéo dài vô tận. "Đồng tình với chính sách đặc thù về ngân sách, nhưng nên đặt trong khoảng thời gian nhất định như khoảng 10 năm chẳng hạn", Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Hà Văn Hiền nói.
Nằm trong chính sách đặc thù, chính sách, cơ chế tài chính là một trong 7 nội dung quan trọng được Chính phủ tách riêng xin ý kiến Ủy ban Thường vụ Quốc hội khi trình dự án luật này.
Theo UBND thành phố Hà Nội, sau 9 năm thực hiện Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội, đã nảy sinh vướng mắc trong quản lý đầu tư, tài chính. Trong khi Pháp lệnh quy định bố trí nâng dần tỷ lệ phân bổ ngân sách trong từng giai đoạn ổn định thì Luật Ngân sách lại yêu cầu giảm dần số bổ sung từ ngân sách cấp trên hoặc tỷ lệ phần trăm điều tiết số thu nộp về ngân sách cấp trên.
Điều này được cho là đã gây khó khăn cho đầu tư, xây dựng phát triển, đặc biệt là khi Thủ đô đã được mở rộng địa giới hành chính. Bên cạnh đó, Luật Ngân sách quy định mức dư nợ từ huy động vốn không vượt quá 30% vốn đầu tư xây dựng cơ bản trong nước hàng năm của ngân sách cấp tỉnh (riêng Hà Nội được quy định 100%) cũng đã hạn chế tốc độ và quy mô đầu tư của thành phố.
Chính quyền Thủ đô cũng cho rằng, định mức phân bổ ngân sách trung ương ban hành chưa tính tới yếu tố đặc thù đô thị. Vì vậy Hà Nội đề nghị xác lập tỷ lệ điều tiết tối thiểu là 50% cho ngân sách thành phố.
Tại báo cáo tổng hợp kết quả nghiên cứu pháp luật về Thủ đô của nước ngoài, Bộ Tư pháp cũng dẫn quy chế của một số nước như Ấn Độ, Thổ Nhĩ Kỳ, Bỉ…đều có cơ chế đảm bảo tài chính cho thủ đô hoặc nhận được hỗ trợ nhất định từ ngân sách Nhà nước.
Nhằm tạo nguồn lực đáp ứng yêu cầu xây dựng, phát triển Hà Nội, Điều 26 của dự thảo Luật Thủ đô đã giao Chính phủ ban hành chính sách, cơ chế tài chính đặc thù nhằm huy động các nguồn lực, đặc biệt là về đất đai để đầu tư cho phát triển kinh tế - xã hội, hệ thống hạ tầng kỹ thuật của Thủ đô.
So với Pháp lệnh Thủ đô Hà Nội thì quy định này cụ thể hơn, có tính khả thi cao hơn về cơ chế, cách thức huy động các nguồn lực tài chính, đặc biệt là nguồn lực xã hội hóa dựa trên chính thế mạnh về giá trị đất đai ở Thủ đô để làm giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước vốn còn hạn hẹp.
Đối với ngân sách nhà nước, dự toán chi ngân sách của Thủ đô được xác định trên cơ sở định mức phân bổ chi ngân sách cao hơn các địa phương khác làm cơ sở xác định tỷ lệ phân chia nguồn thu giữa ngân sách Trung ương và ngân sách địa phương theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước. Thủ đô được sử dụng toàn bộ khoản thu ngân sách Trung ương vượt dự toán, trừ các khoản thu thuế giá trị gia tăng hàng nhập khẩu, chênh lệch thu, chi của Ngân hàng nhà nước và các khoản thu không giao Thủ đô quản lý thu hoặc các khoản thu không phát sinh trên địa bàn Thủ đô nhưng hạch toán thu, nộp ở Thủ đô, để đầu tư xây dựng, phát triển Thủ đô.
Bộ trưởng Bộ Tư pháp Hà Hùng Cường cho biết: “Chính phủ đã thảo luận kỹ và có sự thống nhất cao của các bộ, ngành, đặc biệt là của Bộ Tài chính, Bộ Kế hoạch và Đầu tư về cơ chế đặc thù này. Hơn nữa, trên thực tế, mức phân bổ chi ngân sách cao hơn cho Thủ đô Hà Nội đã được thực hiện theo quy định của Luật Ngân sách nhà nước”.
Tuy nhiên, theo phân tích của cơ quan thẩm tra thì quy định này là không phù hợp với quy định tại khoản 5 Điều 59 Luật ngân sách Nhà nước: hàng năm, trong trường hợp số tăng thu ngân sách Trung ương so với dự toán từ các khoản thu phân chia giữa ngân sách Trung ương với ngân sách địa phương, Chính phủ quyết định trích một phần theo tỷ lệ không quá 30% của số tăng thu so với dự toán thưởng cho ngân sách địa phương, nhưng không vượt quá số tăng thu so với mức thực hiện năm trước.
Chủ nhiệm Nguyễn Văn Thuận nhấn mạnh, về nguyên tắc, Ủy ban Pháp luật tán thành cần phải có giải pháp về mặt tài chính để bảo đảm cho việc xây dựng và phát triển Hà Nội với tư cách là Thủ đô của cả nước. Vì vậy, Quốc hội có thể quy định khác nhưng phải bảo đảm tính hợp lý, tính khả thi của quy định.
Chẳng hạn, theo Nghị quyết số 38/2009/QH12 của Quốc hội về dự toán ngân sách Nhà nước năm 2010 thì dự toán tổng chi cân đối ngân sách địa phương của Hà Nội (khoảng 29.000 tỷ), hiện đã cao hơn cả 14 tỉnh miền núi phía Bắc (khoảng 27.000 tỷ).
Vì vậy, để có cơ sở cho việc xem xét, quyết định, Ủy ban Pháp luật đề nghị cơ quan trình dự án cần có số liệu cụ thể các khoản thu vượt kế hoạch hàng năm, đồng thời làm rõ trường hợp không có khoản thu vượt kế hoạch thì giải quyết thế nào.
Mặt khác, cũng cần có đánh giá tác động đến việc thu chi ngân sách Trung ương, cũng như sự cân đối chung giữa các địa phương, vùng miền khác trên cả nước để đưa ra giải pháp hợp lý về nguồn vốn phục vụ nhiệm vụ phát triển Thủ đô, bởi vì khi tăng tỷ lệ giữ lại ngân sách trung ương cho Hà Nội, trong khi Hà Nội và Tp.HCM là hai địa phương có đóng góp nhiều nhất cho ngân sách Trung ương, sẽ có ảnh hưởng không nhỏ đến ngân sách Nhà nước.
Bên cạnh đó, một vấn đề khác, theo cơ quan thẩm tra cũng cần được làm rõ, đó là việc tăng ngân sách là giải pháp nhất thời hay là vấn đề có tính thường xuyên?. Theo quan điểm của Ủy ban Pháp luật thì không nên coi việc tăng ngân sách cho Hà Nội là vấn đề có tính thường xuyên, liên tục, mà chỉ nên xác định đây là giải pháp trong một giai đoạn phát triển nhất định.
Hơn nữa, nếu quy định như dự thảo luật có thể tạo ra sự không thuận lợi cho Hà Nội, vì trong trường hợp số tăng thu ngân sách không vượt so với dự toán hoặc số vượt thu không đáng kể thì kinh phí đầu tư cho phát triển của Hà Nội sẽ gặp khó khăn.
Vì vậy, không nên quy định trong luật mà xử lý bằng quyết định thường niên của Quốc hội, có thể theo hướng trong mỗi nhiệm kỳ, Chính phủ trình Quốc hội quyết định đầu tư cho Hà Nội một hạng mục công trình hoặc một số hạng mục, chẳng hạn tàu điện ngầm, giao thông đô thị... và hàng năm khi Quốc hội quyết định ngân sách, trong đó sẽ dành một khoản phù hợp cho việc thực hiện các chương trình, mục tiêu đó. Điều này cũng là để thể hiện vai trò, trách nhiệm của Quốc hội, Chính phủ đối với Thủ đô Hà Nội, cơ quan thẩm tra gợi ý.
Lo ngại nếu cho Hà Nội được để lại 100% số vượt thu sẽ phá vỡ quy định này của Luật Ngân sách Nhà nước, Chủ nhiệm Ủy ban Tài chính - Ngân sách Phùng Quốc Hiển đề nghị đã là cơ chế đặc thù, tức là chỉ ưu tiên, ưu đãi có thời hạn.
Trong điều kiện nguồn vốn ngân sách có hạn, vốn đầu tư từ ngân sách hạn chế, nếu tiếp tục tăng ưu tiên cho Hà Nội, thì các địa phương khác sẽ không còn vốn để đầu tư, ông Hiển phân tích.
Một số ý kiến khác cũng yêu cầu việc áp dụng cơ chế đặc thù nên có thời hạn cụ thể, chứ không nên kéo dài vô tận. "Đồng tình với chính sách đặc thù về ngân sách, nhưng nên đặt trong khoảng thời gian nhất định như khoảng 10 năm chẳng hạn", Chủ nhiệm Ủy ban Kinh tế Hà Văn Hiền nói.
