TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Vốn trái phiếu Chính phủ: Mức tăng đầu tư có thể “quá sức chịu đựng”
Tổng mức đầu tư tăng quá cao nhưng một số dự án đã bắt đầu thất thoát, lãng phí, nợ Chính phủ có thể tăng nhanh
Hàng loạt lo ngại đã được nêu ra tại báo cáo của Ủy ban Tài chính - Ngân sách về kết quả giám sát “việc thực hiện nghị quyết của Quốc hội về quản lý, phân bổ và sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ, giai đoạn 2003 - 2010”, vừa được gửi tới các vị đại biểu Quốc hội.
Nợ Chính phủ có thể tăng nhanh
Kết quả giám sát cho thấy, tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án thuộc danh mục đầu tư từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng. Nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng mức đầu tư điều chỉnh từ các bộ, ngành, địa phương đã lên tới 558.654 tỷ đồng.
Hầu hết các dự án đều có phát sinh, phải điều chỉnh tổng mức đầu tư lớn so với phê duyệt ban đầu. Có dự án điều chỉnh tổng mức đầu tư lên 2 lần, có những dự án không chỉ điều chỉnh về giá nhân công, vật liệu, giá đền bù, giải phóng mặt bằng..., mà còn điều chỉnh cả về thiết kế kỹ thuật, quy mô dự án, có những dự án vừa thi công, vừa đấu thầu, vừa điều chỉnh tổng mức đầu tư, báo cáo nhấn mạnh.
Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng chỉ ra các con số cụ thể liên quan đến các bộ, ngành lập dự toán nhu cầu vốn trái phiếu Chính phủ năm 2011 có mức tăng và tỷ lệ tăng rất cao so với dự toán năm 2010, vượt quá khả năng của nguồn vốn này.
Như, Bộ Giao thông Vận tải tăng 7.700 tỷ đồng, tăng 62,6%; nhu cầu vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2011 - 2015 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là 54.000 tỷ đồng, bình quân mỗi năm là 10.800 tỷ đồng, so với năm 2010 tăng 70% (6.800 tỷ đồng); của Bộ Giáo dục và Đào tạo là 36.200 tỷ đồng, bình quân mỗi năm là 7.240 tỷ đồng, so với năm 2010 tăng 60,8% (2.740 tỷ đồng); Bộ Y tế tăng 75,9% (tăng 4.250 tỷ đồng).
Tổng dự toán cả 4 bộ trên trong năm 2011 tăng 81,4% (tăng 21.490 tỷ đồng).
Như vậy, theo phân tích của Ủy ban, việc cân đối nguồn lực trung hạn trong tương lai để thực hiện các công trình, dự án đã được phê duyệt sẽ làm tăng nhanh nợ Chính phủ trong thời gian ngắn. Bởi, hiện tại dư nợ Chính phủ so với GDP ước năm 2010 ở mức 44,5% (trong khi mức an toàn theo thông lệ quốc tế và quy định của nợ chính phủ là 50% GDP), tăng 20,3% so cùng kỳ và tốc độ tăng dư nợ Chính phủ bình quân hàng năm giai đoạn 2006 - 2010 đã là 24,3%.
Điều lo ngại nữa là trái phiếu Chính phủ là nguồn vốn đi vay, lãi suất cao và khả năng huy động nguồn vốn này trong giai đoạn tới sẽ gặp nhiều khó khăn. Ngay trong năm 2009, phát hành nhiều phiên nhưng vẫn chưa thể huy động đủ số vốn dự định. Kế hoạch là 126.000 tỷ đồng và 950 triệu USD, song số thực hiện chỉ là 19.172 tỷ đồng và 543 triệu USD, “làm tăng khả năng mất cân an toàn đối với an ninh tài chính Quốc gia trong trung hạn”, Ủy ban Tài chính - Ngân sách lo ngại.
Phân bổ vốn có nhiều yếu tố bất hợp lý
Tổng mức đầu tư tăng nhanh, song việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ còn nhiều bất cập. Theo Ủy ban Tài chính - Ngân sách, hạn chế, thiếu sót nằm ngay ở việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Việc quyết định phát hành trái phiếu ngoài cân đối ngân sách Nhà nước và sử dụng như một kênh riêng bổ sung nguồn vốn cho đầu tư phát triển, để ngoài cân đối ngân sách Nhà nước hàng năm chưa thật phù hợp với các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Bên cạnh đó, do thiếu hệ thống tiêu chí, định mức cụ thể, khoa học nên việc phân bổ nguồn vốn này cho các dự án có nhiều yếu tố bất hợp lý, còn mang tính bình quân, một số trường hợp chưa sát thực tế, dễ tạo cơ chế “xin - cho”, đồng thời không phân rõ trách nhiệm của cơ quan sử dụng vốn nhà nước, báo cáo của Ủy ban nhận xét.
Đáng chú ý, chất lượng một số đề án còn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn trong quyết định đầu tư. Thời gian thực hiện dự án thường kéo dài dẫn đến làm tăng tổng mức đầu tư, làm giảm đáng kể hiệu quả đầu tư, làm tăng trách nhiệm trả nợ của ngân sách Nhà nước.
Kết quả giám sát cho thấy, Bộ Giao thông Vận tải dự kiến chỉ hoàn thành 127/269 công trình, dự án; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn dự kiến hoàn thành 31/96 dự án; đề án kiên cố hoá trường lớp học và nhà công vụ cho giáo viên cũng mới hoàn thành đưa vào sử dụng 45.969 phòng học (đạt 54,6% kế hoạch) và 14.796 phòng công vụ cho giáo viên (đạt 64,4% kế hoạch).
Báo cáo giám sát còn chỉ ra tình trạng một số địa phương thanh toán vốn trái phiếu Chính phủ không có trong danh mục, thanh toán vượt mức quy định, sử dụng vốn không đúng quy định. Đã bắt đầu nảy sinh vấn đề kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí trong quá trình triển khai thực hiện một số công trình, dự án. Nhiều dự án sau khi điều chỉnh mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư, hay bổ sung nhiệm vụ đã không được đấu thầu mà mặc nhiên cho phép các nhà thầu tiếp tục thực hiện dự án.
Một số dự án có biểu hiện "tát nước theo mưa" khi chủ đầu tư bổ sung thêm những mục tiêu không nằm trong quy hoạch ban đầu. Ví dụ, mở đường giao thông kèm với chỉnh trang đô thị, làm đường tránh, mở rộng mặt đường,... làm tăng tổng mức đầu tư, cản trở việc tập trung nguồn vốn cho các công trình thiết yếu, cấp bách khác, cơ quan giám sát nêu rõ.
Đề nghị không bổ sung danh mục mới
Để tăng cường hiệu quả trong sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, Ủy ban Tài chính – Ngân sách đã đưa ra nhiều kiến nghị.
Trong đó, có đề nghị đưa nguồn vốn này và các khoản thu, chi khác của Nhà nước vào trong cân đối ngân sách Nhà nước, bắt đầu từ năm 2013, sau khi Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi, bổ sung có hiệu lực thi hành. Mục đích của đề nghị này là để phản ánh đầy đủ, chính xác thu, chi của Nhà nước, đồng thời bảo đảm quản lý, kiểm soát chặt chẽ, giữ vững an ninh tài chính quốc gia.
Ngoài ra, khi cần thiết, chỉ thực hiện phát hành trái phiếu công trình cho từng công trình, dự án cấp bách cụ thể. Thực hiện rà soát các công trình sử dụng vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ, nhất là các dự án điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, siết chặt và lập lại trật tự trong đầu tư công.
Riêng nguồn trái phiếu Chính phủ, Ủy ban kiến nghị không cho phép bổ sung danh mục mới; không bổ sung quy mô, mục tiêu dự án; chỉ cho phép điều chỉnh tổng mức đầu tư do thay đổi các quy định của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu. Kiên quyết loại bỏ những dự án không hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài.
2011 sẽ phát hành bao nhiêu?
Thẩm tra dự toán ngân sách Nhà nước và phương án phân bổ ngân sách Trung ương năm 2011, Ủy ban Tài chính - Ngân sách cho biết Chính phủ đề nghị phát hành 45.000 tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ trong năm sau.
Từ thực tế giám sát nói trên, Ủy ban cho rằng mặc dù nhu cầu cần được đầu tư về giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục còn rất lớn, mặt khác việc tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng được coi là một khâu đột phá trong kế hoạch 5 năm 2011-2015, nhưng để bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, căn cứ khả năng và nhu cầu duy trì mức dư nợ Chính phủ hợp lý, đề nghị phát hành từ khoảng 40.000 - 45.000 tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ.
Ủy ban cũng nêu quan điểm, ngay tại kỳ họp này, đề nghị Chính phủ báo cáo rõ với Quốc hội về kế hoạch sử dụng vốn trái phiếu chính phủ giai đoạn 2011 - 2015, bao gồm mục tiêu, tổng mức đầu tư, kế hoạch phân bổ cụ thể cho từng lĩnh vực... và giao cho Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định về danh mục các dự án sử dụng vốn trái phiếu chính phủ trước khi tổ chức thực hiện.
Nợ Chính phủ có thể tăng nhanh
Kết quả giám sát cho thấy, tổng mức đầu tư ban đầu của các công trình, dự án thuộc danh mục đầu tư từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng. Nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư, tổng mức đầu tư điều chỉnh từ các bộ, ngành, địa phương đã lên tới 558.654 tỷ đồng.
Hầu hết các dự án đều có phát sinh, phải điều chỉnh tổng mức đầu tư lớn so với phê duyệt ban đầu. Có dự án điều chỉnh tổng mức đầu tư lên 2 lần, có những dự án không chỉ điều chỉnh về giá nhân công, vật liệu, giá đền bù, giải phóng mặt bằng..., mà còn điều chỉnh cả về thiết kế kỹ thuật, quy mô dự án, có những dự án vừa thi công, vừa đấu thầu, vừa điều chỉnh tổng mức đầu tư, báo cáo nhấn mạnh.
Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng chỉ ra các con số cụ thể liên quan đến các bộ, ngành lập dự toán nhu cầu vốn trái phiếu Chính phủ năm 2011 có mức tăng và tỷ lệ tăng rất cao so với dự toán năm 2010, vượt quá khả năng của nguồn vốn này.
Như, Bộ Giao thông Vận tải tăng 7.700 tỷ đồng, tăng 62,6%; nhu cầu vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2011 - 2015 của Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn là 54.000 tỷ đồng, bình quân mỗi năm là 10.800 tỷ đồng, so với năm 2010 tăng 70% (6.800 tỷ đồng); của Bộ Giáo dục và Đào tạo là 36.200 tỷ đồng, bình quân mỗi năm là 7.240 tỷ đồng, so với năm 2010 tăng 60,8% (2.740 tỷ đồng); Bộ Y tế tăng 75,9% (tăng 4.250 tỷ đồng).
Tổng dự toán cả 4 bộ trên trong năm 2011 tăng 81,4% (tăng 21.490 tỷ đồng).
Như vậy, theo phân tích của Ủy ban, việc cân đối nguồn lực trung hạn trong tương lai để thực hiện các công trình, dự án đã được phê duyệt sẽ làm tăng nhanh nợ Chính phủ trong thời gian ngắn. Bởi, hiện tại dư nợ Chính phủ so với GDP ước năm 2010 ở mức 44,5% (trong khi mức an toàn theo thông lệ quốc tế và quy định của nợ chính phủ là 50% GDP), tăng 20,3% so cùng kỳ và tốc độ tăng dư nợ Chính phủ bình quân hàng năm giai đoạn 2006 - 2010 đã là 24,3%.
Điều lo ngại nữa là trái phiếu Chính phủ là nguồn vốn đi vay, lãi suất cao và khả năng huy động nguồn vốn này trong giai đoạn tới sẽ gặp nhiều khó khăn. Ngay trong năm 2009, phát hành nhiều phiên nhưng vẫn chưa thể huy động đủ số vốn dự định. Kế hoạch là 126.000 tỷ đồng và 950 triệu USD, song số thực hiện chỉ là 19.172 tỷ đồng và 543 triệu USD, “làm tăng khả năng mất cân an toàn đối với an ninh tài chính Quốc gia trong trung hạn”, Ủy ban Tài chính - Ngân sách lo ngại.
Phân bổ vốn có nhiều yếu tố bất hợp lý
Tổng mức đầu tư tăng nhanh, song việc điều hành, phân bổ và sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ còn nhiều bất cập. Theo Ủy ban Tài chính - Ngân sách, hạn chế, thiếu sót nằm ngay ở việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật.
Việc quyết định phát hành trái phiếu ngoài cân đối ngân sách Nhà nước và sử dụng như một kênh riêng bổ sung nguồn vốn cho đầu tư phát triển, để ngoài cân đối ngân sách Nhà nước hàng năm chưa thật phù hợp với các quy định của Luật Ngân sách Nhà nước.
Bên cạnh đó, do thiếu hệ thống tiêu chí, định mức cụ thể, khoa học nên việc phân bổ nguồn vốn này cho các dự án có nhiều yếu tố bất hợp lý, còn mang tính bình quân, một số trường hợp chưa sát thực tế, dễ tạo cơ chế “xin - cho”, đồng thời không phân rõ trách nhiệm của cơ quan sử dụng vốn nhà nước, báo cáo của Ủy ban nhận xét.
Đáng chú ý, chất lượng một số đề án còn thấp, thiếu tầm nhìn dài hạn trong quyết định đầu tư. Thời gian thực hiện dự án thường kéo dài dẫn đến làm tăng tổng mức đầu tư, làm giảm đáng kể hiệu quả đầu tư, làm tăng trách nhiệm trả nợ của ngân sách Nhà nước.
Kết quả giám sát cho thấy, Bộ Giao thông Vận tải dự kiến chỉ hoàn thành 127/269 công trình, dự án; Bộ Nông nghiệp và Phát triển nông thôn dự kiến hoàn thành 31/96 dự án; đề án kiên cố hoá trường lớp học và nhà công vụ cho giáo viên cũng mới hoàn thành đưa vào sử dụng 45.969 phòng học (đạt 54,6% kế hoạch) và 14.796 phòng công vụ cho giáo viên (đạt 64,4% kế hoạch).
Báo cáo giám sát còn chỉ ra tình trạng một số địa phương thanh toán vốn trái phiếu Chính phủ không có trong danh mục, thanh toán vượt mức quy định, sử dụng vốn không đúng quy định. Đã bắt đầu nảy sinh vấn đề kém hiệu quả, thất thoát, lãng phí trong quá trình triển khai thực hiện một số công trình, dự án. Nhiều dự án sau khi điều chỉnh mục tiêu, quy mô, tổng mức đầu tư, hay bổ sung nhiệm vụ đã không được đấu thầu mà mặc nhiên cho phép các nhà thầu tiếp tục thực hiện dự án.
Một số dự án có biểu hiện "tát nước theo mưa" khi chủ đầu tư bổ sung thêm những mục tiêu không nằm trong quy hoạch ban đầu. Ví dụ, mở đường giao thông kèm với chỉnh trang đô thị, làm đường tránh, mở rộng mặt đường,... làm tăng tổng mức đầu tư, cản trở việc tập trung nguồn vốn cho các công trình thiết yếu, cấp bách khác, cơ quan giám sát nêu rõ.
Đề nghị không bổ sung danh mục mới
Để tăng cường hiệu quả trong sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ, Ủy ban Tài chính – Ngân sách đã đưa ra nhiều kiến nghị.
Trong đó, có đề nghị đưa nguồn vốn này và các khoản thu, chi khác của Nhà nước vào trong cân đối ngân sách Nhà nước, bắt đầu từ năm 2013, sau khi Luật Ngân sách Nhà nước sửa đổi, bổ sung có hiệu lực thi hành. Mục đích của đề nghị này là để phản ánh đầy đủ, chính xác thu, chi của Nhà nước, đồng thời bảo đảm quản lý, kiểm soát chặt chẽ, giữ vững an ninh tài chính quốc gia.
Ngoài ra, khi cần thiết, chỉ thực hiện phát hành trái phiếu công trình cho từng công trình, dự án cấp bách cụ thể. Thực hiện rà soát các công trình sử dụng vốn đầu tư từ nguồn trái phiếu Chính phủ, nhất là các dự án điều chỉnh tăng tổng mức đầu tư, siết chặt và lập lại trật tự trong đầu tư công.
Riêng nguồn trái phiếu Chính phủ, Ủy ban kiến nghị không cho phép bổ sung danh mục mới; không bổ sung quy mô, mục tiêu dự án; chỉ cho phép điều chỉnh tổng mức đầu tư do thay đổi các quy định của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu. Kiên quyết loại bỏ những dự án không hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài.
2011 sẽ phát hành bao nhiêu?
Thẩm tra dự toán ngân sách Nhà nước và phương án phân bổ ngân sách Trung ương năm 2011, Ủy ban Tài chính - Ngân sách cho biết Chính phủ đề nghị phát hành 45.000 tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ trong năm sau.
Từ thực tế giám sát nói trên, Ủy ban cho rằng mặc dù nhu cầu cần được đầu tư về giao thông, thủy lợi, y tế, giáo dục còn rất lớn, mặt khác việc tăng cường đầu tư cơ sở hạ tầng được coi là một khâu đột phá trong kế hoạch 5 năm 2011-2015, nhưng để bảo đảm an ninh tài chính quốc gia, căn cứ khả năng và nhu cầu duy trì mức dư nợ Chính phủ hợp lý, đề nghị phát hành từ khoảng 40.000 - 45.000 tỷ đồng vốn trái phiếu Chính phủ.
Ủy ban cũng nêu quan điểm, ngay tại kỳ họp này, đề nghị Chính phủ báo cáo rõ với Quốc hội về kế hoạch sử dụng vốn trái phiếu chính phủ giai đoạn 2011 - 2015, bao gồm mục tiêu, tổng mức đầu tư, kế hoạch phân bổ cụ thể cho từng lĩnh vực... và giao cho Chính phủ trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết định về danh mục các dự án sử dụng vốn trái phiếu chính phủ trước khi tổ chức thực hiện.
