TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Để thực thi nghiêm pháp luật đất đai
Lòng dân không bao giờ mua được, chỉ có thể đổi được bằng chữ “tín” của chính quyền
Xung quanh vụ cưỡng chế, thu hồi đất đai gây nhiều dư luận ở Tiên Lãng (Hải Phòng), GS. Đặng Hùng Võ, nguyên Thứ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường vừa có bài viết phân tích những chiều kích khác nhau của vụ việc trên tờ Thời báo Kinh tế Sài Gòn. VnEconomy xin giới thiệu lại bài viết này.
Vụ cưỡng chế, thu hồi đất đai ở Tiên Lãng, Hải Phòng vừa qua làm chúng ta đau lòng. Các hành vi sai trái đều phải bị xử nghiêm theo pháp luật. Việc giải quyết phải đúng với tinh thần của một nhà nước pháp quyền.
Nhưng những sai trái về thực thi pháp luật đất đai ở địa phương, cách phản ứng trái pháp luật của người dân ở địa phương đang làm đau đầu chúng ta. Làm gì để hoàn thiện pháp luật đất đai và thực thi nghiêm pháp luật trong thực tế là một việc lớn, nhất là vào thời điểm Quốc hội đang chuẩn bị xem xét thông qua Luật Đất đai mới.
Thời hạn 20 năm sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được quy định tại Luật Đất đai 1993. Luật này cũng có quy định về việc được gia hạn khi sử dụng đất có hiệu quả. Khi Bộ Chính trị tổ chức tổng kết 10 năm thi hành chính sách, pháp luật đất đai vào năm 2001-2002, vấn đề thời hạn sử dụng đất nông nghiệp được đưa ra xem xét như một trọng điểm do tính phức tạp của vấn đề đất đai. Khi hết thời hạn mà quy định là sẽ được gia hạn nếu sử dụng đất “có hiệu quả” thì ai là người kết luận về hiệu quả.
Như vậy, để được kết luận đất của mình sử dụng có hiệu quả thì người nông dân lại phải “cầu cạnh” tới chính quyền huyện và xã. Nguy cơ tham nhũng sẽ nảy sinh, làm cho người nông dân không yên tâm. Hầu hết ý kiến đều cho rằng pháp luật phải có quy định cụ thể là hết thời hạn thì làm gì.
Lúc đó có hai luồng ý kiến trái chiều nhau. Một luồng là khi hết thời hạn thì chia lại ruộng đất, tức là làm lại cải cách ruộng đất vì lý do có người mới sinh ra, có người đã chết đi, có người không làm nông nghiệp nữa, có người quyết định về quê làm ruộng.
Luồng ý kiến thứ hai là kéo dài thời hạn, thậm chí là kéo tới vô hạn để thị trường điều tiết mọi việc tiếp theo. Luồng ý kiến nào cũng có mặt hợp lý và có mặt không hợp lý. Điều khó xử là tỷ lệ hai luồng ý kiến này ngang nhau 50/50. Vấn đề lớn này không quyết định được tại hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 7, khóa IX khi thông qua Nghị quyết số 26-NQ/TƯ (2002) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Trên thực tế, các phương tiện thông tin đại chúng đã đưa khá nhiều ý kiến về bất cập của thời hạn sử dụng đất nông nghiệp hiện nay. Người muốn đầu tư lớn cho nghề nông không dám bỏ tiền ra tích tụ đất đai, đầu tư hạ tầng. Làm lớn mà lâm vào cảnh như gia đình ông Vươn ở Tiên Lãng thì tan nát hết. Sự đau lòng ở Tiên Lãng đã chỉ ra rằng nếu không giải quyết thấu đáo về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp thì không có động lực để giải quyết vấn đề tam nông.
Một điểm nhạy cảm tiếp theo là cách thức Nhà nước thu hồi đất, thực hiện cưỡng chế thu hồi đất đối với đất đai đang được người nông dân sử dụng hiệu quả. Người nông dân đã gắn mồ hôi, nước mắt, thậm chí cả máu của mình trên mảnh đất được giao. Rồi một ngày bị thu hồi đất trái pháp luật, coi như mọi thứ trở thành số “0”. Những gì đã xảy ra ở vùng đất những người nông dân đã khai phá, thuần dưỡng đất bãi bồi ven biển ở Tiên Lãng là đỉnh điểm của những bất cập về thực thi pháp luật về thu hồi đất đai hiện nay ở địa phương.
Nhiều cơ quan hành chính ở địa phương có quan niệm rất sai về cơ chế nhà nước thu hồi đất. Đã có rất nhiều ý kiến phản ánh rằng các cán bộ thừa hành ở cấp huyện hay nói “Nhà nước có quyền muốn thu hồi đất của ai thì thu”. Đây là một cách nói vừa thể hiện kém hiểu biết pháp luật và cũng làm mất uy tín của Nhà nước ta.
Cơ chế nhà nước thu hồi đất phải được thực hiện theo đúng pháp luật. Lý do phải đúng và trình tự, thủ tục phải rõ ràng. Không thể có quyền lực thu hồi đất nào lại “vô biên” như trong cách nói như vậy. Việc cưỡng chế thu hồi đất cũng vậy. Việc này hệ trọng lắm, không thể làm nhanh được. “Dục tốc” thường “bất đạt”. Thu hồi đất là chính quyền lấy đất của dân - nguyên tắc thuyết phục và đồng thuận cần được đặt lên hàng đầu.
Điểm nhạy cảm thứ ba là cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của dân sao cho hiệu quả. Chủ trương hiện nay đang tập trung đẩy mạnh việc nâng cao hiệu lực của nhà nước pháp quyền. Việc tập trung giao cho tòa án giải quyết mọi khiếu kiện về đất đai, không để các khiếu kiện này tràn lên trung ương là một chủ trương đúng nhưng cần có lộ trình phù hợp cho nông thôn.
Trong vụ việc ở Tiên Lãng, người dân đã khởi kiện lên tòa án huyện nhưng thua kiện, khởi kiện tiếp lên tòa án tỉnh thì được khuyến khích thỏa thuận. Chưa làm theo đúng tinh thần thỏa thuận thì chính quyền đã cưỡng chế. Vậy người dân có thể tìm công lý ở đâu khi mọi cánh cửa đều đã đóng.
Cái sai về thực thi pháp luật đất đai ở Tiên Lãng rất dễ nhận ra, người dân cũng biết. UBND nói không sai, có thể hiểu được vì lý do cán bộ không dám tự phê bình. Điều quan trọng hơn cả là tại sao hai cấp tòa án cũng không nhận ra? Đây là một điều cần suy nghĩ để xác định lại giải pháp giải quyết khiếu kiện của dân.
Trong một thời gian nhất định, các cơ quan chuyên môn ở trung ương phải vào cuộc để bảo đảm tính khách quan trong giải quyết, khắc phục sự bất cập về nhân lực của hệ thống tòa án, nhằm thực sự bảo vệ được quyền lợi của dân. Việc giải quyết khiếu nại hành chính của dân về đất đai cần thực hiện đúng như Luật Khiếu nại vừa được Quốc hội thông qua, không nên tách thành quy định riêng trong Luật Đất đai theo hướng không cho khiếu nại lên các cơ quan trung ương.
Một việc gây nên hậu quả rất nghiêm trọng ở Tiên Lãng, trải qua gần sáu năm, mà không thấy sự xuất hiện của công tác kiểm tra của cấp thành phố, cũng không thấy có tác động của HĐND huyện. Điều này cho thấy công tác kiểm tra, giám sát ở địa phương chưa thực hiện được bao nhiêu. Đặt ra nhiệm vụ hoàn thiện pháp luật rất nặng nề, cần tới một cách làm thực chất, cụ thể, minh bạch. Nhất là khi đã biết rõ sai phạm thì phải xử lý nghiêm minh. Một nhà nước của dân, do dân, vì dân thì phải xử lý nghiêm những cán bộ làm thiệt hại đến quyền lợi của dân.
Chính quyền giữ chữ “tín” với dân là cốt lõi của công việc quản lý đất nước. Lòng dân không bao giờ mua được, chỉ có thể đổi được bằng chữ “tín” của chính quyền. Ở Tiên Lãng đã xảy ra những việc làm của huyện mà người dân không tin.
Vấn đề đất đai cho nông dân không hề đơn giản. Hơn 70% dân ta vẫn đang sống ở nông thôn. Việc xây dựng một xã hội nông thôn tốt đẹp đóng vai trò rất lớn để bảo đảm bền vững trong quá trình phát triển, đó là bền vững xã hội. Những gì đã xảy ra ở Tiên Lãng vừa qua là đau lòng, những sự việc đó có tính phê phán rất lớn. Đó cũng là dấu hiệu để những người có trách nhiệm biết cụ thể hơn tầm quan trọng của chính sách đất đai nông nghiệp hiện nay. Việc hoàn thiện pháp luật đất đai đối với khu vực nông nghiệp còn rất nặng nề trước mắt.
Hai cái sai của chính quyền Tiên Lãng
Pháp luật về đất đai ở nước ta chưa bao giờ cho cấp huyện có thẩm quyền quy định về thời hạn và hạn điền, thế mà Tiên Lãng dám tự quy định.
Theo Nghị định số 64-CP ngày 27/9/1993 về việc ban hành bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp quy định thống nhất thời hạn sử dụng đất nuôi trồng thủy sản là 20 năm. Nếu đất được giao từ ngày 15/10/1993 trở về trước thì thời hạn được tính thống nhất từ ngày 15/10/1993, nếu đất được giao sau ngày 15/10/1993 thì tính từ ngày giao (quy định hồi tố về thời hạn sử dụng đất). Đây là chính sách rất lớn về đất đai của Đảng và Nhà nước ta.
Các quyết định thu hồi đất của Tiên Lãng có căn cứ vào hết thời hạn mà không được gia hạn. Trong khi đó, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai (khoản 1 điều 34) quy định rằng khi hết thời hạn sử dụng đất, các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp sử dụng đất nông nghiệp do Nhà nước giao được tiếp tục sử dụng đất với thời hạn đã quy định (20 năm), trừ một số trường hợp Nhà nước có quyết định thu hồi đất nhưng không trừ trường hợp Nhà nước thu hồi vì hết thời hạn.
Đó là cái sai cơ bản thứ hai của chính quyền Tiên Lãng so với pháp luật hiện hành. Tiên Lãng đã tự quyết định trước cả những quyết định lớn về “làm gì khi hết thời hạn sử dụng đất của nông dân” mà Quốc hội sẽ quyết định trước ngày 15/10/2013.
Vụ cưỡng chế, thu hồi đất đai ở Tiên Lãng, Hải Phòng vừa qua làm chúng ta đau lòng. Các hành vi sai trái đều phải bị xử nghiêm theo pháp luật. Việc giải quyết phải đúng với tinh thần của một nhà nước pháp quyền.
Nhưng những sai trái về thực thi pháp luật đất đai ở địa phương, cách phản ứng trái pháp luật của người dân ở địa phương đang làm đau đầu chúng ta. Làm gì để hoàn thiện pháp luật đất đai và thực thi nghiêm pháp luật trong thực tế là một việc lớn, nhất là vào thời điểm Quốc hội đang chuẩn bị xem xét thông qua Luật Đất đai mới.
Thời hạn 20 năm sử dụng đất sản xuất nông nghiệp, nuôi trồng thủy sản, làm muối được quy định tại Luật Đất đai 1993. Luật này cũng có quy định về việc được gia hạn khi sử dụng đất có hiệu quả. Khi Bộ Chính trị tổ chức tổng kết 10 năm thi hành chính sách, pháp luật đất đai vào năm 2001-2002, vấn đề thời hạn sử dụng đất nông nghiệp được đưa ra xem xét như một trọng điểm do tính phức tạp của vấn đề đất đai. Khi hết thời hạn mà quy định là sẽ được gia hạn nếu sử dụng đất “có hiệu quả” thì ai là người kết luận về hiệu quả.
Như vậy, để được kết luận đất của mình sử dụng có hiệu quả thì người nông dân lại phải “cầu cạnh” tới chính quyền huyện và xã. Nguy cơ tham nhũng sẽ nảy sinh, làm cho người nông dân không yên tâm. Hầu hết ý kiến đều cho rằng pháp luật phải có quy định cụ thể là hết thời hạn thì làm gì.
Lúc đó có hai luồng ý kiến trái chiều nhau. Một luồng là khi hết thời hạn thì chia lại ruộng đất, tức là làm lại cải cách ruộng đất vì lý do có người mới sinh ra, có người đã chết đi, có người không làm nông nghiệp nữa, có người quyết định về quê làm ruộng.
Luồng ý kiến thứ hai là kéo dài thời hạn, thậm chí là kéo tới vô hạn để thị trường điều tiết mọi việc tiếp theo. Luồng ý kiến nào cũng có mặt hợp lý và có mặt không hợp lý. Điều khó xử là tỷ lệ hai luồng ý kiến này ngang nhau 50/50. Vấn đề lớn này không quyết định được tại hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ 7, khóa IX khi thông qua Nghị quyết số 26-NQ/TƯ (2002) về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
Trên thực tế, các phương tiện thông tin đại chúng đã đưa khá nhiều ý kiến về bất cập của thời hạn sử dụng đất nông nghiệp hiện nay. Người muốn đầu tư lớn cho nghề nông không dám bỏ tiền ra tích tụ đất đai, đầu tư hạ tầng. Làm lớn mà lâm vào cảnh như gia đình ông Vươn ở Tiên Lãng thì tan nát hết. Sự đau lòng ở Tiên Lãng đã chỉ ra rằng nếu không giải quyết thấu đáo về thời hạn sử dụng đất nông nghiệp thì không có động lực để giải quyết vấn đề tam nông.
Một điểm nhạy cảm tiếp theo là cách thức Nhà nước thu hồi đất, thực hiện cưỡng chế thu hồi đất đối với đất đai đang được người nông dân sử dụng hiệu quả. Người nông dân đã gắn mồ hôi, nước mắt, thậm chí cả máu của mình trên mảnh đất được giao. Rồi một ngày bị thu hồi đất trái pháp luật, coi như mọi thứ trở thành số “0”. Những gì đã xảy ra ở vùng đất những người nông dân đã khai phá, thuần dưỡng đất bãi bồi ven biển ở Tiên Lãng là đỉnh điểm của những bất cập về thực thi pháp luật về thu hồi đất đai hiện nay ở địa phương.
Nhiều cơ quan hành chính ở địa phương có quan niệm rất sai về cơ chế nhà nước thu hồi đất. Đã có rất nhiều ý kiến phản ánh rằng các cán bộ thừa hành ở cấp huyện hay nói “Nhà nước có quyền muốn thu hồi đất của ai thì thu”. Đây là một cách nói vừa thể hiện kém hiểu biết pháp luật và cũng làm mất uy tín của Nhà nước ta.
Cơ chế nhà nước thu hồi đất phải được thực hiện theo đúng pháp luật. Lý do phải đúng và trình tự, thủ tục phải rõ ràng. Không thể có quyền lực thu hồi đất nào lại “vô biên” như trong cách nói như vậy. Việc cưỡng chế thu hồi đất cũng vậy. Việc này hệ trọng lắm, không thể làm nhanh được. “Dục tốc” thường “bất đạt”. Thu hồi đất là chính quyền lấy đất của dân - nguyên tắc thuyết phục và đồng thuận cần được đặt lên hàng đầu.
Điểm nhạy cảm thứ ba là cơ chế giải quyết khiếu nại hành chính của dân sao cho hiệu quả. Chủ trương hiện nay đang tập trung đẩy mạnh việc nâng cao hiệu lực của nhà nước pháp quyền. Việc tập trung giao cho tòa án giải quyết mọi khiếu kiện về đất đai, không để các khiếu kiện này tràn lên trung ương là một chủ trương đúng nhưng cần có lộ trình phù hợp cho nông thôn.
Trong vụ việc ở Tiên Lãng, người dân đã khởi kiện lên tòa án huyện nhưng thua kiện, khởi kiện tiếp lên tòa án tỉnh thì được khuyến khích thỏa thuận. Chưa làm theo đúng tinh thần thỏa thuận thì chính quyền đã cưỡng chế. Vậy người dân có thể tìm công lý ở đâu khi mọi cánh cửa đều đã đóng.
Cái sai về thực thi pháp luật đất đai ở Tiên Lãng rất dễ nhận ra, người dân cũng biết. UBND nói không sai, có thể hiểu được vì lý do cán bộ không dám tự phê bình. Điều quan trọng hơn cả là tại sao hai cấp tòa án cũng không nhận ra? Đây là một điều cần suy nghĩ để xác định lại giải pháp giải quyết khiếu kiện của dân.
Trong một thời gian nhất định, các cơ quan chuyên môn ở trung ương phải vào cuộc để bảo đảm tính khách quan trong giải quyết, khắc phục sự bất cập về nhân lực của hệ thống tòa án, nhằm thực sự bảo vệ được quyền lợi của dân. Việc giải quyết khiếu nại hành chính của dân về đất đai cần thực hiện đúng như Luật Khiếu nại vừa được Quốc hội thông qua, không nên tách thành quy định riêng trong Luật Đất đai theo hướng không cho khiếu nại lên các cơ quan trung ương.
Một việc gây nên hậu quả rất nghiêm trọng ở Tiên Lãng, trải qua gần sáu năm, mà không thấy sự xuất hiện của công tác kiểm tra của cấp thành phố, cũng không thấy có tác động của HĐND huyện. Điều này cho thấy công tác kiểm tra, giám sát ở địa phương chưa thực hiện được bao nhiêu. Đặt ra nhiệm vụ hoàn thiện pháp luật rất nặng nề, cần tới một cách làm thực chất, cụ thể, minh bạch. Nhất là khi đã biết rõ sai phạm thì phải xử lý nghiêm minh. Một nhà nước của dân, do dân, vì dân thì phải xử lý nghiêm những cán bộ làm thiệt hại đến quyền lợi của dân.
Chính quyền giữ chữ “tín” với dân là cốt lõi của công việc quản lý đất nước. Lòng dân không bao giờ mua được, chỉ có thể đổi được bằng chữ “tín” của chính quyền. Ở Tiên Lãng đã xảy ra những việc làm của huyện mà người dân không tin.
Vấn đề đất đai cho nông dân không hề đơn giản. Hơn 70% dân ta vẫn đang sống ở nông thôn. Việc xây dựng một xã hội nông thôn tốt đẹp đóng vai trò rất lớn để bảo đảm bền vững trong quá trình phát triển, đó là bền vững xã hội. Những gì đã xảy ra ở Tiên Lãng vừa qua là đau lòng, những sự việc đó có tính phê phán rất lớn. Đó cũng là dấu hiệu để những người có trách nhiệm biết cụ thể hơn tầm quan trọng của chính sách đất đai nông nghiệp hiện nay. Việc hoàn thiện pháp luật đất đai đối với khu vực nông nghiệp còn rất nặng nề trước mắt.
Hai cái sai của chính quyền Tiên Lãng
Pháp luật về đất đai ở nước ta chưa bao giờ cho cấp huyện có thẩm quyền quy định về thời hạn và hạn điền, thế mà Tiên Lãng dám tự quy định.
Theo Nghị định số 64-CP ngày 27/9/1993 về việc ban hành bản quy định về việc giao đất nông nghiệp cho hộ gia đình, cá nhân sử dụng ổn định lâu dài vào mục đích sản xuất nông nghiệp quy định thống nhất thời hạn sử dụng đất nuôi trồng thủy sản là 20 năm. Nếu đất được giao từ ngày 15/10/1993 trở về trước thì thời hạn được tính thống nhất từ ngày 15/10/1993, nếu đất được giao sau ngày 15/10/1993 thì tính từ ngày giao (quy định hồi tố về thời hạn sử dụng đất). Đây là chính sách rất lớn về đất đai của Đảng và Nhà nước ta.
Các quyết định thu hồi đất của Tiên Lãng có căn cứ vào hết thời hạn mà không được gia hạn. Trong khi đó, Nghị định số 181/2004/NĐ-CP ngày 29/10/2004 về thi hành Luật Đất đai (khoản 1 điều 34) quy định rằng khi hết thời hạn sử dụng đất, các hộ gia đình, cá nhân trực tiếp sản xuất nông nghiệp sử dụng đất nông nghiệp do Nhà nước giao được tiếp tục sử dụng đất với thời hạn đã quy định (20 năm), trừ một số trường hợp Nhà nước có quyết định thu hồi đất nhưng không trừ trường hợp Nhà nước thu hồi vì hết thời hạn.
Đó là cái sai cơ bản thứ hai của chính quyền Tiên Lãng so với pháp luật hiện hành. Tiên Lãng đã tự quyết định trước cả những quyết định lớn về “làm gì khi hết thời hạn sử dụng đất của nông dân” mà Quốc hội sẽ quyết định trước ngày 15/10/2013.
