TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Trái phiếu Chính phủ, đầu tư công và phối hợp chính sách
Hiệu quả đầu tư công và phối hợp chính sách nhìn từ phân bổ, sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ
Không phải đến tận phiên họp cuối tuần qua của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Ủy ban Tài chính - Ngân sách mới chỉ ra những hạn chế, yếu kém, thậm chí là sai phạm trong sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ.
Song, “bác” toàn bộ 40 dự án mà Chính phủ đề nghị bổ sung vào danh mục những dự án, công trình sử dụng vốn trái phiếu trong năm 2011 thì vẫn là việc làm gây bất ngờ, có lẽ không chỉ với những người dự họp.
Trước nhiều ý kiến hàm ý “phê” quan điểm của Ủy ban Tài chính - Ngân sách là cực đoan, Chủ nhiệm Phùng Quốc Hiển đã phải dùng đến hình ảnh sao chổi (đầu thì nhỏ nhưng cái đuôi thì dài không biết đến bao giờ chấm dứt) để ví von với nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Con số cụ thể được Chủ nhiệm Hiển đưa ra minh chứng là tổng mức đầu tư ban đầu của các dự án, công trình thuộc danh mục đầu tư từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng. Nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng mức đầu tư điều chỉnh từ các bộ, ngành, địa phương đã lên tới 558.654 tỷ đồng (tăng 226%).
Uỷ ban Tài chính - Ngân sách cho rằng, tổng mức đầu tư các công trình, dự án sử dụng nguồn vốn này đã “tăng quá cao so với khả năng cân đối của ngân sách, ảnh hưởng đến khả năng vay và trả nợ”. Trong khi cơ chế điều hành, quản lý nguồn vốn chưa hợp lý số lượng dự án hoàn thành còn quá ít, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả sử dụng vốn.
Hầu hết các dự án đều có điều chỉnh tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu. Có dự án điều chỉnh tổng mức đầu tư lên 3 - 4 lần, riêng phần vốn trái phiếu Chính phủ một số dự án điều chỉnh tới trên chục lần, ông Hiển cho biết.
Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng chỉ rõ ở một số địa phương còn có chuyện phân bổ vốn không đúng với cơ cấu ngành được giao, một số dự án chưa đủ thủ tục đầu tư vẫn được giao kế hoạch vốn đầu tư. Vì thế, không những đề nghị Chính phủ làm rõ việc phân giao không đúng đối tượng này mà ủy ban còn đề nghị Chính phủ “có biện pháp thu hồi, đồng thời xử lý các sai phạm một cách nghiêm túc”.
Còn nhớ, cũng tại cuộc họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào một ngày cuối năm 2009, nhiều ý kiến đã gay gắt đề nghị phải kiểm điểm, làm rõ trách nhiệm của UBND các tỉnh thực hiện không tốt việc sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Vậy nhưng, tại bản báo cáo đề ngày 6/1/2011, Chính phủ vẫn chỉ ra không ít các việc làm chưa đúng, chưa tốt của nhiều địa phương. Đặc biệt, trong khi việc giải ngân chậm nguồn vốn này được coi là “căn bệnh” khá trầm trọng thì một số nơi vẫn triển khai phân bổ vốn năm 2010 chậm hơn so với quyết định của Thủ tướng. Ngạc nhiên hơn là “một số bộ, ngành địa phương giao kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ cho cả các dự án không có trong danh mục thuộc quyết định số 124 - TTg của Thủ tướng Chính phủ”.
Tuy nhiên, đã không có tên bất cứ địa phương cụ thể nào đi kèm với những nhận định này.
Có lẽ đây cũng là nguyên nhân dẫn đến nhận xét của một vị đến từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư tại hội thảo về đầu tư công do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội tổ chức mới đây, được Phó chủ nhiệm Ủy ban Nguyễn Văn Phúc dẫn lại khi không khí tranh luận đang khá “căng”. Rằng trong việc sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ hiện nay đang có tình trạng “địa phương lập dự án và giao nhiệm vụ cho Trung ương bố trí vốn”.
Bởi vì, bản chất của phân bổ vốn trái phiếu Chính phủ là cấp phát, mang tính chất bao cấp. Các địa phương không phải chịu trách nhiệm về lãi suất nguồn vốn này. Trong khi tình hình lãi suất cao như hiện nay thì việc huy động cũng rất khó khăn.
Cũng theo ông Phúc thì nhiều chuyên gia tại hội thảo đều hết sức lo lắng về hiệu quả đầu tư công, trong đó có nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Quả là không khó để tìm lại những lo lắng này tại các bản tham luận tại hội thảo. Theo TS. Trần Du Lịch, Ủy viên Ủy ban Kinh tế của Quốc hội thì trong nhiều năm qua, đặc biệt là trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa 12, đã liên tục tăng mức bội chi và phát hành trái phiếu Chính phủ (nhưng không tính vào bội chi) để phân bố cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực mà Quốc hội cho phép.
Tuy nhiên, chưa có sự đánh giá mang tính định lượng nào về hiệu quả của các dự án và công trình đã sử dụng nguồn vốn này. Mặc dù khi phân bổ nguồn vốn đầu tư Bộ kế hoạch và đầu tư có đưa ra tiêu chí để phân bổ, nhưng chưa thấy có sự đánh giá về kết quả thực hiện một cách cụ thể.
Trong khi đó vẫn diễn ra tình trạng các ngành và địa phương đưa ra quá nhiều dự án, nhưng nguồn vốn rất hạn chế, nên nơi nào, ngành nào "chạy" thủ tục sớm thì được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm thì để lại. Cách làm này dẫn đến hệ quả là phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng "vốn nằm" khắp nơi; ngân sách phải trả lãi, nhưng dự án thì phơi sương phơi gió.
Với cách phân bổ vốn đầu tư như hiện nay, tôi có cảm tưởng là chúng ta lâm vào tình trạng" phóng lao phải theo lao", vì nếu dừng lại chương trình hay dự án nào, thì tiền đã bỏ ra trở thành "của đổ", ông Lịch lo ngại.
Trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Phó chủ nhiệm Phúc còn nhắc lại ý kiến của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Nguyễn Văn Giàu đề nghị giãn và lùi phát hành trái phiếu trong bối cảnh lạm phát cao tại phiên giải trình về lãi suất cuối tháng 12/2010 vừa qua.
Không biết sự phối hợp chính sách ở đây như thế nào? Ông Phúc đặt câu hỏi và đề nghị mức lãi suất huy động trái phiếu Chính phủ như thế nào phải trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết luôn.
Như vậy, vấn đề phối hợp chính sách, vốn được coi là một khâu yếu trên thực tế nhiều năm qua lại được đặt ra.
Theo tham luận của TS. Tô Ánh Dương (Viện Kinh tế Việt Nam) tại hội thảo về đầu tư công đã nói ở trên, phối hợp chính sách trong việc kiểm soát lãi suất thị trường còn nhiều hạn chế và tồn tại. Việc mở rộng thâm hụt ngân sách dẫn đến sức ép tăng lãi suất trong nền kinh tế thông qua tăng lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ.
Trong năm 2010, lãi suất trái phiếu Chính phủ ở một số thời điểm còn cao hơn lãi suất huy động của các tổ chức tín dụng, gây khó khăn cho việc huy động vốn của các tổ chức tín dụng, tạo sức ép tăng lãi suất, giảm tính hiệu lực của việc điều hành giảm lãi suất theo chủ trương của Chính phủ (trong những tháng đầu năm, lãi suất trúng thầu trái phiếu chính phủ lên tới mức 11-12%/năm, mặc dù cuối năm lãi suất giảm xuống còn khoảng 9,6%/năm nhưng vẫn khá cao so với mức rủi ro thấp của trái phiếu Chính phủ).
Bởi vậy, TS. Dương cho rằng cần tăng cường phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa trong việc xác định lãi suất đảm bảo ổn định lãi suất thị trường.
Để siết chặt và lập lại trật tự trong đầu tư công, tại báo cáo giám sát về sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 được gửi đến các vị đại biểu tại kỳ họp Quốc hội thứ tám vừa qua, Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng đã đưa ra khá nhiều kiến nghị. Trong đó, không cho phép bổ sung danh mục mới; không bổ sung quy mô, mục tiêu dự án; chỉ cho phép điều chỉnh tổng mức đầu tư do thay đổi các quy định của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu. Kiên quyết loại bỏ những dự án không hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài.
Và tại báo cáo thẩm tra phương án phân bổ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ năm 2011, Ủy ban Tài chính - Ngân sách nhấn mạnh đề nghị Chính phủ xem xét, tiếp thu các kiến nghị này.
Song, “bác” toàn bộ 40 dự án mà Chính phủ đề nghị bổ sung vào danh mục những dự án, công trình sử dụng vốn trái phiếu trong năm 2011 thì vẫn là việc làm gây bất ngờ, có lẽ không chỉ với những người dự họp.
Trước nhiều ý kiến hàm ý “phê” quan điểm của Ủy ban Tài chính - Ngân sách là cực đoan, Chủ nhiệm Phùng Quốc Hiển đã phải dùng đến hình ảnh sao chổi (đầu thì nhỏ nhưng cái đuôi thì dài không biết đến bao giờ chấm dứt) để ví von với nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Con số cụ thể được Chủ nhiệm Hiển đưa ra minh chứng là tổng mức đầu tư ban đầu của các dự án, công trình thuộc danh mục đầu tư từ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 là 246.447 tỷ đồng. Nhưng hiện nay qua tổng hợp của Bộ Kế hoạch và Đầu tư tổng mức đầu tư điều chỉnh từ các bộ, ngành, địa phương đã lên tới 558.654 tỷ đồng (tăng 226%).
Uỷ ban Tài chính - Ngân sách cho rằng, tổng mức đầu tư các công trình, dự án sử dụng nguồn vốn này đã “tăng quá cao so với khả năng cân đối của ngân sách, ảnh hưởng đến khả năng vay và trả nợ”. Trong khi cơ chế điều hành, quản lý nguồn vốn chưa hợp lý số lượng dự án hoàn thành còn quá ít, ảnh hưởng không nhỏ đến hiệu quả sử dụng vốn.
Hầu hết các dự án đều có điều chỉnh tổng mức đầu tư so với phê duyệt ban đầu. Có dự án điều chỉnh tổng mức đầu tư lên 3 - 4 lần, riêng phần vốn trái phiếu Chính phủ một số dự án điều chỉnh tới trên chục lần, ông Hiển cho biết.
Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng chỉ rõ ở một số địa phương còn có chuyện phân bổ vốn không đúng với cơ cấu ngành được giao, một số dự án chưa đủ thủ tục đầu tư vẫn được giao kế hoạch vốn đầu tư. Vì thế, không những đề nghị Chính phủ làm rõ việc phân giao không đúng đối tượng này mà ủy ban còn đề nghị Chính phủ “có biện pháp thu hồi, đồng thời xử lý các sai phạm một cách nghiêm túc”.
Còn nhớ, cũng tại cuộc họp của Ủy ban Thường vụ Quốc hội vào một ngày cuối năm 2009, nhiều ý kiến đã gay gắt đề nghị phải kiểm điểm, làm rõ trách nhiệm của UBND các tỉnh thực hiện không tốt việc sử dụng nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Vậy nhưng, tại bản báo cáo đề ngày 6/1/2011, Chính phủ vẫn chỉ ra không ít các việc làm chưa đúng, chưa tốt của nhiều địa phương. Đặc biệt, trong khi việc giải ngân chậm nguồn vốn này được coi là “căn bệnh” khá trầm trọng thì một số nơi vẫn triển khai phân bổ vốn năm 2010 chậm hơn so với quyết định của Thủ tướng. Ngạc nhiên hơn là “một số bộ, ngành địa phương giao kế hoạch vốn trái phiếu Chính phủ cho cả các dự án không có trong danh mục thuộc quyết định số 124 - TTg của Thủ tướng Chính phủ”.
Tuy nhiên, đã không có tên bất cứ địa phương cụ thể nào đi kèm với những nhận định này.
Có lẽ đây cũng là nguyên nhân dẫn đến nhận xét của một vị đến từ Bộ Kế hoạch và Đầu tư tại hội thảo về đầu tư công do Ủy ban Kinh tế của Quốc hội tổ chức mới đây, được Phó chủ nhiệm Ủy ban Nguyễn Văn Phúc dẫn lại khi không khí tranh luận đang khá “căng”. Rằng trong việc sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ hiện nay đang có tình trạng “địa phương lập dự án và giao nhiệm vụ cho Trung ương bố trí vốn”.
Bởi vì, bản chất của phân bổ vốn trái phiếu Chính phủ là cấp phát, mang tính chất bao cấp. Các địa phương không phải chịu trách nhiệm về lãi suất nguồn vốn này. Trong khi tình hình lãi suất cao như hiện nay thì việc huy động cũng rất khó khăn.
Cũng theo ông Phúc thì nhiều chuyên gia tại hội thảo đều hết sức lo lắng về hiệu quả đầu tư công, trong đó có nguồn vốn trái phiếu Chính phủ.
Quả là không khó để tìm lại những lo lắng này tại các bản tham luận tại hội thảo. Theo TS. Trần Du Lịch, Ủy viên Ủy ban Kinh tế của Quốc hội thì trong nhiều năm qua, đặc biệt là trong nhiệm kỳ Quốc hội khóa 12, đã liên tục tăng mức bội chi và phát hành trái phiếu Chính phủ (nhưng không tính vào bội chi) để phân bố cho các ngành và địa phương đầu tư vào các lĩnh vực mà Quốc hội cho phép.
Tuy nhiên, chưa có sự đánh giá mang tính định lượng nào về hiệu quả của các dự án và công trình đã sử dụng nguồn vốn này. Mặc dù khi phân bổ nguồn vốn đầu tư Bộ kế hoạch và đầu tư có đưa ra tiêu chí để phân bổ, nhưng chưa thấy có sự đánh giá về kết quả thực hiện một cách cụ thể.
Trong khi đó vẫn diễn ra tình trạng các ngành và địa phương đưa ra quá nhiều dự án, nhưng nguồn vốn rất hạn chế, nên nơi nào, ngành nào "chạy" thủ tục sớm thì được chấp thuận và giải ngân sớm, nơi nào chậm thì để lại. Cách làm này dẫn đến hệ quả là phá vỡ tính ưu tiên và tính đồng bộ của đầu tư, tình trạng "vốn nằm" khắp nơi; ngân sách phải trả lãi, nhưng dự án thì phơi sương phơi gió.
Với cách phân bổ vốn đầu tư như hiện nay, tôi có cảm tưởng là chúng ta lâm vào tình trạng" phóng lao phải theo lao", vì nếu dừng lại chương trình hay dự án nào, thì tiền đã bỏ ra trở thành "của đổ", ông Lịch lo ngại.
Trước Ủy ban Thường vụ Quốc hội, Phó chủ nhiệm Phúc còn nhắc lại ý kiến của Thống đốc Ngân hàng Nhà nước Nguyễn Văn Giàu đề nghị giãn và lùi phát hành trái phiếu trong bối cảnh lạm phát cao tại phiên giải trình về lãi suất cuối tháng 12/2010 vừa qua.
Không biết sự phối hợp chính sách ở đây như thế nào? Ông Phúc đặt câu hỏi và đề nghị mức lãi suất huy động trái phiếu Chính phủ như thế nào phải trình Ủy ban Thường vụ Quốc hội quyết luôn.
Như vậy, vấn đề phối hợp chính sách, vốn được coi là một khâu yếu trên thực tế nhiều năm qua lại được đặt ra.
Theo tham luận của TS. Tô Ánh Dương (Viện Kinh tế Việt Nam) tại hội thảo về đầu tư công đã nói ở trên, phối hợp chính sách trong việc kiểm soát lãi suất thị trường còn nhiều hạn chế và tồn tại. Việc mở rộng thâm hụt ngân sách dẫn đến sức ép tăng lãi suất trong nền kinh tế thông qua tăng lãi suất phát hành trái phiếu Chính phủ.
Trong năm 2010, lãi suất trái phiếu Chính phủ ở một số thời điểm còn cao hơn lãi suất huy động của các tổ chức tín dụng, gây khó khăn cho việc huy động vốn của các tổ chức tín dụng, tạo sức ép tăng lãi suất, giảm tính hiệu lực của việc điều hành giảm lãi suất theo chủ trương của Chính phủ (trong những tháng đầu năm, lãi suất trúng thầu trái phiếu chính phủ lên tới mức 11-12%/năm, mặc dù cuối năm lãi suất giảm xuống còn khoảng 9,6%/năm nhưng vẫn khá cao so với mức rủi ro thấp của trái phiếu Chính phủ).
Bởi vậy, TS. Dương cho rằng cần tăng cường phối hợp giữa chính sách tiền tệ và chính sách tài khóa trong việc xác định lãi suất đảm bảo ổn định lãi suất thị trường.
Để siết chặt và lập lại trật tự trong đầu tư công, tại báo cáo giám sát về sử dụng vốn trái phiếu Chính phủ giai đoạn 2003 - 2010 được gửi đến các vị đại biểu tại kỳ họp Quốc hội thứ tám vừa qua, Ủy ban Tài chính - Ngân sách cũng đã đưa ra khá nhiều kiến nghị. Trong đó, không cho phép bổ sung danh mục mới; không bổ sung quy mô, mục tiêu dự án; chỉ cho phép điều chỉnh tổng mức đầu tư do thay đổi các quy định của pháp luật về định mức, đơn giá nhân công, nguyên nhiên vật liệu. Kiên quyết loại bỏ những dự án không hiệu quả, thời gian thực hiện kéo dài.
Và tại báo cáo thẩm tra phương án phân bổ nguồn vốn trái phiếu Chính phủ năm 2011, Ủy ban Tài chính - Ngân sách nhấn mạnh đề nghị Chính phủ xem xét, tiếp thu các kiến nghị này.
