11:21 06/07/2022

16 năm nhìn lại, Luật Hàng không dân dụng vẫn vướng cơ chế "hút" vốn tư nhân đầu tư sân bay

Ánh Tuyết -

Theo Bộ Giao thông vận tải, hiện vẫn còn thiếu vắng cơ chế cho phép sử dụng nguồn vốn của doanh nghiệp để đầu tư, cải tạo cảng hàng không hiện hữu. Cùng với đó, xây cảng mới theo hình thức PPP thiếu tính hấp dẫn khó có thể thu hút nhà đầu tư...

Dự án sân bay Vân Đồn (Quảng Ninh) là sân bay tư nhân đầu tiên được đầu tư theo hình thức BOT.
Dự án sân bay Vân Đồn (Quảng Ninh) là sân bay tư nhân đầu tiên được đầu tư theo hình thức BOT.

Bộ Giao thông vận tải đang tổng kết đánh giá việc thực hiện Luật Hàng không dân dụng Việt Nam và tham gia ý kiến đối với dự thảo báo cáo tổng kết Luật Hàng không dân dụng Việt Nam.

HƠN 110.000 TỶ NÂNG CẤP HẠ TẦNG 10 NĂM QUA

Nhìn lại 16 năm thực hiện Luật Hàng không dân dụng Việt Nam 2006 và Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật Hàng không dân dụng Việt Nam, hành lang pháp lý cho hoạt động hàng không dân dụng của Việt Nam được hoàn thiện, đảm bảo sự tham gia bình đẳng của các thành phần kinh tế, sự cạnh tranh lành mạnh trong lĩnh vực hàng không dân dụng, bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của người tiêu dùng, nâng cao chất lượng dịch vụ. Đồng thời, tạo điều kiện thuận lợi để các doanh nghiệp ngành hàng không chủ động tham gia vào các hoạt động hàng không dân dụng quốc tế.

Đáng chú ý, tại dự thảo, Bộ Giao thông vận tải cũng tổng kết việc đầu tư xây dựng cảng hàng không, sân bay trong thời gian qua bám sát quy hoạch tổng thể phát triển cảng hàng không, sân bay thời gian qua.

 

Theo số liệu thống kê, giai đoạn 2010 - 2020 tổng nguồn vốn đầu tư các công trình kết cấu hạ tầng cảng hàng không khoảng 113.558 tỷ đồng. Nguồn vốn đầu tư này được phân bổ để hoàn thiện hệ thống kết cấu hạ tầng hàng không cho 22 cảng hàng không, sân bay, trong đó có 10 cảng hàng không quốc tế và 12 cảng hàng không nội địa.

Các cảng hàng không, sân bay được đầu tư xây dựng, cải tạo, nâng cấp theo quy hoạch nhằm nâng cao năng lực khai thác và bảo đảm an ninh, an toàn, đồng thời phục vụ nhu cầu an ninh quốc phòng.

Trong số 22 cảng hàng không tại Việt Nam, Tổng công ty Cảng hàng không Việt Nam (ACV) được giao quản lý, khai thác 21 cảng hàng không.

Riêng cảng hàng không quốc tế Vân Đồn được đầu tư theo phương thức đối tác công tư với loại hợp đồng BOT do nhà đầu tư Công ty Cổ phần Tập đoàn Mặt trời (Sungroup) thực hiện.

Bộ Giao thông vận tải đánh giá, hạ tầng các cảng hàng không được đầu tư, nâng cấp theo quy hoạch được duyệt với nhiều công trình lớn hoàn thành đưa vào khai thác như: xây mới cảng hàng không quốc tế Phú Quốc; nâng cấp mở rộng toàn bộ cảng hàng không quốc tế Cần Thơ; mở rộng nhà ga và khu bay tại cảng hàng không quốc tế Nội Bài, Tân Sơn Nhất, Đà Nẵng; các công trình khu hàng không dân dụng Tuy Hòa, Phù Cát, Cát Bi...

Việc đầu tư, phát triển 22 cảng hàng không, sân bay theo hướng hiện đại, đồng bộ ngoài việc đáp ứng được tốc độ tăng trưởng của ngành vận tải hàng không trong thời gian qua, cũng góp phần tích cực trong việc đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội của địa phương; thực hiện liên kết vùng, liên kết quốc tế; đưa Việt Nam tiệm cần dần với mục tiêu trở thành quốc gia phát triển có thu nhập cao.

NGÂN SÁCH NẶNG GÁNH NHƯNG THIẾU CƠ CHẾ HÚT VỐN TƯ NHÂN

Tuy nhiên, theo Bộ Giao thông vận tải, quá trình triển khai thực hiện cho thấy có những vướng mắc nhất định giữa hệ thống luật hàng không dân dụng và hệ thống pháp luật về xây dựng các nội dung quản lý chất lượng công trình khi hàng không có những nét đặc thù riêng cả về quản lý đất đai lẫn công tác bảo trì, vận hành khai thác, cấp giấy phép xây dựng.

Đặc biệt là thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư các công trình hạng mục công trình khi Luật Đầu tư chỉ quy định 2 cấp thẩm quyền chấp thuận chủ trương đầu tư là Thủ tướng Chính phủ và Ủy ban nhân dân cấp tỉnh.

"Điều này dẫn đến sự lúng túng trong việc có phải thực hiện hay không việc phê duyệt chủ trương đầu tư, chủ thể phê duyệt chủ trương đầu tư đối với việc đầu tư, xây dựng các hạng mục, công trình trong cảng hàng không, sân bay", Bộ Giao thông vận tải nhìn nhận.

Đồng thời, gây sự trùng lặp và chồng chéo trong công tác quản lý nhà nước đối với việc cấp giấy phép thành lập hãng hàng không vận chuyển hành khách trong Luật Hàng không dân dụng Việt Nam với việc cấp giấy phép chủ trương đầu tư thành lập hãng hàng không vận chuyển hành khách trong Luật Đầu tư. Điều này dẫn đến cùng một chủ thể thực hiện nhưng Thủ tướng Chính phủ phải chấp thuận 2 lần mới có thể đi vào hoạt động.

Hoặc việc xây dựng công trình tạm để xử lý cho một tình huống cấp bách về an ninh an toàn hàng không nếu thực hiện theo quy định của Luật xây dựng về xây dựng công trình tạm thì sẽ không đáp ứng được các đặc thù của ngành hàng không.

Cùng với đó, hiện trạng quản lý, khai thác và đầu tư đối với 21 cảng hàng không cho thấy các công trình, hạ tầng kỹ thuật bảo đảm hoạt động bay thuộc công trình thiết yếu của cảng hàng không do Tổng công ty Quản lý bay Việt Nam (VATM) - doanh nghiệp công ích 100% vốn nhà nước chịu trách nhiệm đầu tư, phát triển.

Các công trình đường cất hạ cánh, đường lăn và một số công trình thuộc khu bay, vào trước năm 2016, ACV chịu trách nhiệm đầu tư, phát triển.

Sau khi ACV thực hiện cổ phần hóa, Bộ Giao thông vận tải chịu trách nhiệm đầu tư một số đường cất hạ cánh, đường lăn do Bộ Quốc phòng đầu tư (Thọ Xuân, Chu Lai, Tuy Hòa, Phù Cát) và một số đường cất hạ cánh, đường lăn do địa phương đầu tư (Cát Bi, Cam Ranh).

Các công trình hạ tầng thiết yếu còn lại như sân đỗ, nhà ga hành khách, công trình hạ tầng kỹ thuật chung của cảng cảng hàng không…do người khai thác cảng đầu tư.

Còn các công trình dịch vụ hàng không và phi hàng không như các công trình phục vụ mặt đất, các cơ sở cung cấp dịch vụ hàng hóa, suất ăn hàng không, xăng dầu, bảo dưỡng sửa chữa tàu bay, khu logistics hàng không do các doanh nghiệp cung cấp dịch vụ đầu tư, phát triển.

Điều này cho thấy có sự phân định về sở hữu trong tài sản kết cấu hạ tầng cảng hàng không sân bay.

Theo đó, nhà nước sở hữu các công trình kết cấu có mức đầu tư, chi phí quản lý, khai thác, bảo trì lớn như đường cất hạ cánh, đường lăn, các công trình khu bay. Tuy nhiên, việc đầu tư, quản lý khối tài sản này chưa được quy định trong Luật Hàng không dân dụng Việt Nam.

Mặt khác, khối tài sản này hiện nay đang được nhà nước giao cho doanh nghiệp quản lý theo quy định của Luật Quản lý tài sản công (Điều 99), Nghị định số 44/2018/NĐ-CP (khoản 1 Điều 27).

Hơn nữa, với hình thức đầu tư công, việc đầu tư nâng cấp, cải tạo, bảo trì sửa chữa thuộc nhiệm vụ chi của ngân sách trung ương; ngân sách địa phương bị hạn chế tham gia đầu tư kết cấu hạ tầng theo quy định của pháp luật về ngân sách nhà nước (trừ trường hợp cấp thiết theo quy định tại khoản 9 Điều 9 Luật Ngân sách nhà nước).

 

"Việc đầu tư theo phương thức PPP đối với cảng hàng không hình thành mới không gặp khó khăn, vướng mắc lớn nhưng đối với cảng hàng không hiện hữu, việc đầu tư theo phương thức PPP trong trường hợp hình thành nhà khai thác cảng mới tương đối phức tạp", Bộ Giao thông vận tải nêu rõ vướng mắc.

Như vậy, "quá trình thực hiện cho thấy một số bất cập trong việc điều tiết kịp thời nguồn vốn để giải quyết các nhu cầu cấp bách về nâng cấp, cải tạo, sửa chữa, mở rộng công trình khi tần suất, tải trọng khai thác đường cất hạ cánh, đường lăn ngày càng cao và bối cảnh ngân sách nhà nước bị hạn chế bởi cả trình tự, thủ tục lẫn nguồn vốn thực hiện", Bộ Giao thông vận tải nhấn mạnh.

Do đó, cơ chế cho phép sử dụng nguồn vốn của doanh nghiệp để thực hiện việc đầu tư, cải tạo các công trình thuộc sở hữu nhà nước cũng cần phải được nghiên cứu, xem xét để thúc đẩy sự phát triển của ngành hàng không.

Dù vậy, với một số cảng hàng không, sân bay được huy động nguồn vốn xã hội theo phương thức đầu tư đối tác công tư PPP, tuy nhiên qua triển khai cho thấy hiệu quả tài chính của các cảng hàng không mới thường không đảm bảo để hoàn vốn cho nhà đầu tư. Do đó, lĩnh vực này thiếu đi sự hấp dẫn trong việc thu hút đầu tư nếu không có sự hỗ trợ, chia sẻ từ phía Nhà nước.

Mặt khác, nhiều cảng hàng không, sân bay đóng vai trò quan trọng về mặt địa chính trị, an ninh quốc phòng, ảnh hưởng đến chủ quyền quốc gia, do đó việc huy động vốn đối với các cảng hàng không, sân bay này phải cân nhắc đến nhiều yếu tố, trong đó yếu tố về an ninh - quốc phòng là yếu tố khó định lượng nhất.

Do đó, "đối với việc huy động vốn xã hội cho đầu tư xây dựng cảng hàng không, sân bay cần phải được nghiên cứu, phân loại và làm rõ các yếu tố ảnh hưởng đến an ninh quốc phòng", Bộ Giao thông vận tải lưu ý.

Ngoài ra, cảng cảng hàng không, sân bay hiện nay đều cơ bản do ACV quản lý, khai thác, việc kêu gọi nguồn vốn xã hội hóa cũng cần phải nghiên cứu kỹ lưỡng để không ảnh hưởng đến hiệu quả sản xuất kinh doanh của ACV, việc xử lý tài sản của ACV tại các cảng hàng không để bảo toàn vốn nhà nước trong doanh nghiệp này.

Thêm vào đó, dự thảo cũng nêu rõ, hiện nay các cảng hàng không, sân bay đều được sử dụng cho cả mục đích quân sự và dân sự, điều này dẫn đến hiện trạng một số đường cất hạ cánh, đường lăn tại các cảng hàng không Thọ Xuân, Chu Lai, Tuy Hòa, Phù Cát là tài sản công do Bộ Quốc phòng quản lý không được đầu tư, xây dựng kịp thời để khắc phục các vấn đề liên quan đến việc mở rộng quy mô của đường cất hạ cánh, đường lăn.

Do đó, "cần có cơ chế cho phép các cơ quan quản lý nhà nước về hàng không dân dụng hoặc doanh nghiệp cảng hàng không được đầu tư trên tài sản hoặc đất do Bộ Quốc phòng quản lý", Bộ Giao thông vận tải khẳng định.