Bài 2: Hệ sinh thái phát triển có chủ đích và cấu trúc quyền lực kinh tế

Khi quyền lực kinh tế được phân bổ hợp lý, nguồn lực sẽ chảy vào những khu vực có năng suất cao hơn, tạo ra động lực đổi mới. Khi cấu trúc quyền lực bị thiết kế sai lệch, dòng vốn, tín dụng và cơ hội phát triển có thể dồn vào những khu vực ít tạo ra giá trị gia tăng mới. Khi đó, vẫn có tăng trưởng, nhưng thường nghiêng về ổn định hơn là đột phá.

Kinh nghiệm phát triển của các nền kinh tế Đông Á cho thấy tăng trưởng nhanh và bền vững không phải là kết quả của những chuyển động tự phát của thị trường. Đằng sau bước nhảy vọt về công nghiệp hóa là một hệ sinh thái phát triển có chủ đích, trong đó Nhà nước chủ động định hình các thiết chế và công cụ chính sách để định hướng dòng chảy của nguồn lực.

Thông qua các cơ chế như tín dụng ưu đãi, chính sách công nghiệp và hỗ trợ xuất khẩu, cấu trúc quyền lực kinh tế được tổ chức theo hướng khuyến khích cạnh tranh, nâng cao năng suất và mở rộng năng lực sản xuất. Nhờ đó, vốn, công nghệ, cơ hội thị trường được tập trung vào những doanh nghiệp và ngành có khả năng tạo ra giá trị gia tăng cao hơn. Cách thiết kế hệ sinh thái phát triển có chủ đích đã giúp nhiều nền kinh tế Đông Á chuyển từ mô hình tăng trưởng dựa vào lao động giá rẻ sang mô hình dựa trên năng suất, công nghệ và đổi mới sáng tạo.

Bài học cốt lõi từ các nền kinh tế Đông Á không chỉ lựa chọn đúng ngành công nghiệp, mà ở việc thiết kế hệ sinh thái phát triển có chủ đích, trong đó cấu trúc quyền lực kinh tế được tổ chức để nguồn lực được phân bổ theo năng lực tạo ra giá trị - thay vì theo đặc quyền tiếp cận nguồn lực.

Kinh nghiệm của các nước Đông Á đáng suy ngẫm trong bối cảnh chúng ta đang tìm kiếm mô hình tăng trưởng hai chữ số cho giai đoạn 2026-2030 và những năm tiếp theo. Sau nhiều năm chủ yếu dựa vào mở rộng đầu tư, lao động dồi dào và hội nhập thương mại, nền kinh tế đang đứng trước yêu cầu phải nâng cao năng suất, chất lượng tăng trưởng. Điều đó đặt ra câu hỏi mang tính cấu trúc: Liệu hệ sinh thái phát triển hiện nay đã được thiết kế để nguồn lực chảy vào các khu vực có năng suất và khả năng đổi mới cao hơn hay chưa?

Trả lời câu hỏi này cũng chính là cách để nhìn rõ hơn vai trò của cấu trúc quyền lực kinh tế trong định hình quỹ đạo tăng trưởng. Bởi đằng sau mỗi mô hình tăng trưởng luôn tồn tại một cấu trúc quyền lực kinh tế quyết định dòng chảy của nguồn lực và cơ hội phát triển.

TÍN DỤNG VÀ GIỚI HẠN CỦA HỆ THỐNG PHÂN BỔ VỐN

Hệ thống tài chính không chỉ đơn thuần đóng vai trò trung gian vốn, mà còn là cơ chế xã hội phân bổ rủi ro. Ai được tiếp cận vốn, với chi phí bao nhiêu, trong điều kiện nào chính là cách nền kinh tế lựa chọn tương lai của mình.

Đối với kinh tế nước ta, tín dụng ngân hàng vẫn là kênh dẫn vốn chủ đạo. Sau các giai đoạn bất ổn trước đây, ưu tiên an toàn hệ thống được đặt lên hàng đầu. Điều này hợp lý ở góc độ giữ ổn định vĩ mô.

Từ góc nhìn thể chế, khi quản lý rủi ro chủ yếu bằng cách né tránh thay vì phân bổ, hệ thống sẽ hình thành cấu trúc thiên lệch. Tín dụng có xu hướng chảy vào chủ thể có tài sản bảo đảm lớn, vào doanh nghiệp có vị thế thị trường, vào lĩnh vực ổn định hơn là lĩnh vực sáng tạo, mạo hiểm. Trong khi đó, đổi mới sáng tạo thường có tính bất định cao, khó tiếp cận nguồn vốn dài hạn nếu thiếu tài sản thế chấp.

Đây không phải lỗi của hệ thống ngân hàng, mà là hệ quả của cấu trúc thị trường vốn chưa đa tầng, nơi toàn bộ rủi ro dồn lên vai hệ thống ngân hàng thương mại. Điều này dẫn đến một “liên minh ổn định”: vốn ưu tiên bảo toàn hơn là tìm kiếm đột phá. Kết quả là năng suất các nhân tố tổng hợp (TFP) khó cải thiện mạnh mẽ.

Khi thể chế tài chính được thiết kế để né tránh thay vì phân bổ rủi ro, nền kinh tế sẽ duy trì được ổn định, nhưng đánh mất động lực bứt phá tăng năng suất. Vấn đề không phải là nới lỏng kỷ luật tài chính, mà là thiết kế lại cấu trúc thị trường vốn để chia sẻ rủi ro với phát triển thị trường trái phiếu doanh nghiệp minh bạch, quỹ đầu tư mạo hiểm, cơ chế bảo lãnh tín dụng dựa trên đánh giá dòng tiền.

Nếu không tái cấu trúc hệ thống tài chính, mọi chiến lược đổi mới sáng tạo sẽ thiếu nền tảng vốn tương xứng.

TÀI CHÍNH CÔNG: QUYỀN LỰC TÀI KHÓA VÀ GIỚI HẠN CỦA NHÀ NƯỚC PHÂN BỔ

Nếu tín dụng phản ánh cách thị trường phân bổ vốn, thì tài chính công là nơi Nhà nước trực tiếp quyết định dòng chảy nguồn lực tài chính với quy mô lớn nhất. Ngân sách, đầu tư công, thuế và nợ công không chỉ là công cụ ổn định vĩ mô, mà là biểu hiện tập trung của quyền lực tài khóa. Vấn đề cốt lõi không phải Nhà nước có bao nhiêu quyền lực phân bổ, mà là quyền lực đó đang được thiết kế trong những giới hạn thể chế nào, có thực sự vận hành như một công cụ chiến lược cho chuyển dịch cấu trúc hay không.

Trong nền kinh tế, ngân sách nhà nước là biểu hiện tập trung nhất của quyền lực phân bổ. Tài chính công không chỉ là công cụ cân đối thu - chi, nó là thiết kế chiến lược của tương lai.

Trong nhiều năm qua, chính sách tài khóa tập trung ưu tiên ổn định nợ công và kỷ luật ngân sách. Đây là thành tựu đáng ghi nhận. Tuy nhiên, từ góc nhìn thể chế, câu hỏi quan trọng cần đặt ra: tài chính công đã được sử dụng như một công cụ kiến tạo cấu trúc tăng trưởng hay chưa? Hiện nay, ba giới hạn về thể chế tài chính đang hiện diện:

Một là, phương thức phân bổ còn hành chính hóa. Đầu tư công nhiều khi chịu ảnh hưởng bởi phân bổ theo địa phương và mục tiêu tăng trưởng ngắn hạn, thay vì tập trung tuyệt đối vào các “nút thắt” năng suất. Hậu quả của việc hành chính hóa trong phân bổ nguồn lực tài chính dẫn đến tình trạng hàng nghìn dự án bị tồn đọng, kéo dài nhiều năm, với số vốn lên tới vài triệu tỷ đồng. Đặc biệt có những dự án đầu tư rất lớn nhưng Chính phủ không biết khi nào thu hồi được vốn, lãng phí, thất thoát khá lớn.

Hai là, cơ cấu chi chưa thực sự chuyển dịch sang chi cho tương lai. Chi thường xuyên cao làm thu hẹp không gian đầu tư cho hạ tầng số, giáo dục chất lượng cao, nghiên cứu phát triển. Đặc biệt, trong giai đoạn tìm kiếm động lực tăng trưởng mới, tài khóa phải ưu tiên mạnh hơn cho đầu tư phát triển, hạ tầng chiến lược, khoa học, công nghệ và nâng cao chất lượng nguồn nhân lực. Nếu không dịch chuyển cơ cấu chi, tài khóa khó trở thành đòn bẩy chiến lược cho tăng trưởng.

Ba là, ưu đãi thuế mang tính thu hút hơn là ràng buộc chuyển giao. Từ góc nhìn kinh tế, tài chính công dễ rơi vào “bẫy ổn định”: ưu tiên giảm rủi ro chính trị - xã hội hơn là tối đa hóa hiệu quả dài hạn. Tài chính công nếu chỉ vận hành để bảo toàn cân đối sẽ giữ được ổn định; nhưng chỉ khi được thiết kế như một công cụ chiến lược mới tạo ra chuyển dịch cấu trúc, tạo động lực mới cho tăng trưởng.

Trong bối cảnh chính sách tiền tệ có giới hạn do áp lực lạm phát, tỷ giá và ổn định hệ thống ngân hàng, chính sách tài khóa phải đóng vai trò chủ động trong dẫn dắt đầu tư công nghệ và hạ tầng chiến lược.

Nếu tín dụng và tài chính công là các công cụ phân bổ nguồn lực, thì cấu trúc quyền lực kinh tế mới là nội hàm quan trọng quyết định ai thực sự nắm quyền chi phối những công cụ đó. Ở đây, vấn đề không còn là dòng tiền chảy về đâu, mà là luật chơi được thiết kế như thế nào, lợi ích của ai được bảo toàn. Chính tại nội hàm này, giới hạn thực sự của tăng trưởng bắt đầu lộ diện.

CẤU TRÚC QUYỀN LỰC KINH TẾ: GỐC RỄ CỦA GIỚI HẠN TĂNG TRƯỞNG 

Nếu tín dụng và tài khóa là công cụ, thì cấu trúc quyền lực kinh tế là nền tảng. Câu hỏi không còn là “Ai đóng góp bao nhiêu vào GDP?”, mà là “Ai có khả năng chi phối dòng chảy nguồn lực?”. Hiện nay, ba khu vực của nền kinh tế nước ta có vị thế quyền lực khác nhau:

Doanh nghiệp nhà nước: quyền lực nội sinh gắn với nguồn lực chiến lược. Doanh nghiệp nhà nước kiểm soát nhiều ngành then chốt. Điều này phản ánh lựa chọn chiến lược của Nhà nước trong bảo đảm an ninh kinh tế.

Tuy nhiên, từ góc độ thể chế, khi một khu vực vừa nắm nguồn lực lớn vừa có quan hệ gần với trung tâm hoạch định chính sách, ranh giới giữa cạnh tranh thị trường và quyền lực hành chính có nguy cơ giao thoa. Khi kỷ luật thị trường không đủ mạnh, phân bổ vốn có thể thiên về bảo toàn, phục vụ mục tiêu chính trị hơn là tối ưu hóa. Quyền lực kinh tế nếu không chịu sự giám sát của kỷ luật thị trường sẽ chuyển hóa từ lợi thế chiến lược thành chi phí cơ hội của toàn nền kinh tế.

Vì thế, cải cách doanh nghiệp nhà nước không phải là thu hẹp vai trò, mà là tái thiết kế cơ chế chủ sở hữu theo chuẩn mực minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Khu vực FDI: quyền lực công nghệ nhưng tính ngoại sinh cao. Khu vực FDI nắm công nghệ, quản trị và thị trường. Khu vực này tạo ra phần lớn giá trị xuất khẩu của toàn nền kinh tế. Trong cấu trúc quyền lực hiện nay, khu vực FDI phụ thuộc vào chính sách ưu đãi và môi trường đầu tư. Liên kết với doanh nghiệp trong nước còn hạn chế.

Nếu ưu đãi không gắn với điều kiện chuyển giao, nền kinh tế sẽ hình thành cấu trúc “hai tầng năng suất”. FDI có thể kéo tăng trưởng đi nhanh hơn; nhưng nếu không gắn với nâng cấp nội lực trong nước, khoảng cách năng suất sẽ ngày càng lớn. Chiến lược FDI thế hệ mới phải chuyển từ “ưu đãi thu hút” sang “ràng buộc giá trị gia tăng nội địa”.

Khu vực ngoài nhà nước: động lực tiềm năng nhưng quyền lực phân bổ hạn chế. Khu vực ngoài nhà nước có năng lượng sáng tạo lớn nhất, nhưng trong cấu trúc phân bổ nguồn lực, khu vực này chưa nắm vị thế trung tâm.

Khó tiếp cận vốn dài hạn, khó tham gia các dự án hạ tầng lớn, quy mô nhỏ và thiếu nền tảng công nghệ là những giới hạn mang tính thể chế hơn là năng lực cá nhân. Nền kinh tế không thể chuyển sang tăng trưởng dựa trên năng suất nếu khu vực ngoài nhà nước chỉ được trao vai trò phụ trong cấu trúc quyền lực kinh tế.

TÁI THIẾT CẤU TRÚC PHÂN BỔ: MỞ KHÓA ĐỘNG LỰC TĂNG TRƯỞNG MỚI

Trao quyền thực chất cho khu vực ngoài nhà nước đồng nghĩa với bảo đảm cạnh tranh bình đẳng, tiếp cận vốn dựa trên hiệu quả và mở rộng cơ hội tham gia chuỗi giá trị.

Khi cấu trúc tín dụng thiên về an toàn, tài khóa vận hành theo mục tiêu ổn định, quyền lực kinh tế phân bổ lệch pha giữa các khu vực, hệ sinh thái phát triển tất yếu bị khóa trong một trần tăng trưởng vô hình. Vì thế, vấn đề không còn là điều chỉnh cục bộ, mà là tái cân bằng quyền lực để vượt qua giới hạn cấu trúc này.

Hiện nay, giới hạn tăng trưởng của nền kinh tế không nằm ở thiếu vốn hay thiếu thị trường mà ở cấu trúc thể chế phân bổ quyền lực kinh tế. Khi quyền lực nghiêng về bảo toàn, tăng trưởng sẽ nghiêng về ổn định. Khi quyền lực nội sinh gắn với nguồn lực chiến lược đổ dồn về khu vực doanh nghiệp nhà nước, phân bổ nguồn lực sẽ thiên về lợi thế thể chế thay vì hiệu quả thị trường, kéo năng suất toàn nền kinh tế xuống. Khu vực tư nhân bị thu hẹp không gian phát triển, khó tiếp cận vốn, đất đai và các dự án lớn, làm suy yếu động lực cạnh tranh.

Cùng với đó, hiệu quả sử dụng nguồn lực không tương xứng có thể tạo ra rủi ro tài khóa và nghĩa vụ nợ tiềm ẩn quay trở lại ngân sách. Tập trung quyền lực kinh tế vào một khu vực cũng làm giảm áp lực đổi mới sáng tạo, hình thành cấu trúc ít cạnh tranh. Về dài hạn, khi nguồn lực không được phân bổ sang khu vực có năng suất cao hơn, nền kinh tế sẽ ổn định nhưng khó bứt phá, trần tăng trưởng xuất hiện từ chính cấu trúc quyền lực đó.

Chỉ khi quyền lực kinh tế được tái cân bằng theo hướng cạnh tranh và minh bạch, tăng trưởng mới thực sự được dẫn dắt bởi năng suất thay vì bởi đặc quyền tiếp cận nguồn lực. Tái thiết kế cấu trúc quyền lực kinh tế không phải là lựa chọn chính sách thông thường, đó là điều kiện tiên quyết để vượt qua bẫy tăng trưởng trung bình.

Trong kinh tế học thể chế và thực tiễn của các quốc gia trên thế giới, tăng trưởng dài hạn luôn là sản phẩm của “luật chơi” chứ không chỉ của “người chơi”. Nếu luật chơi khuyến khích cạnh tranh, chia sẻ rủi ro và đổi mới, nền kinh tế sẽ bứt phá. Nếu luật chơi ưu tiên ổn định, an toàn và đặc quyền, nền kinh tế sẽ ổn định nhưng khó vượt trần.

TĂNG TRƯỞNG LÀ HỆ QUẢ CỦA THIẾT KẾ THỂ CHẾ 

Hiện nay, giới hạn tăng trưởng của kinh tế nước ta không nằm ở quy mô nguồn lực, mà nằm ở thiết kế thể chế phân bổ quyền lực kinh tế. Muốn bứt phá, phải bắt đầu từ đây.

Bộ Chính trị ban hành Nghị quyết số 68-NQ/TW về phát triển kinh tế tư nhân và Nghị quyết số 79-NQ/TW về doanh nghiệp nhà nước, thông điệp lớn không chỉ là thúc đẩy khu vực kinh tế này hay siết lại khu vực kinh tế khác, mà là tái cấu trúc quyền lực kinh tế và xây dựng hệ sinh thái phát triển có chủ đích đáp ứng ba nguyên tắc: phân bổ nguồn lực dựa trên hiệu quả và cạnh tranh; ưu đãi có điều kiện, có thời hạn; quyền lực kinh tế đi kèm trách nhiệm giải trình. Một hệ sinh thái phát triển méo mó sẽ khiến nguồn lực chảy theo đặc quyền thay vì chảy theo năng suất.

Nghị quyết 68 mở rộng không gian cho tư nhân trở thành động lực tăng trưởng thực chất; Nghị quyết 79 đặt doanh nghiệp nhà nước vào kỷ luật thị trường và chuẩn mực hiệu quả. Khi đặt cạnh nhau, hai nghị quyết chính là yêu cầu tái cân bằng quyền tiếp cận nguồn lực chiến lược, từ vốn, đất đai đến cơ hội thị trường trên nền tảng cạnh tranh minh bạch. Chỉ khi quyền tiếp cận nguồn lực được quyết định bởi năng lực tạo ra giá trị, tăng trưởng mới thực sự được dẫn dắt bởi năng suất.

Hệ sinh thái phát triển có chủ đích không thể vận hành bằng đặc quyền cấu trúc. Nó chỉ hình thành khi Nhà nước kiến tạo luật chơi, còn thị trường quyết định phân bổ. Tăng trưởng bền vững không bắt đầu từ ưu ái khu vực nào, mà bắt đầu từ việc thiết kế lại cấu trúc quyền lực để nguồn lực chảy về nơi hiệu quả nhất.

(*) Nguyên Tổng cục trưởng Tổng cục Thống kê, Bộ Kế hoạch và Đầu tư (nay là Cục Thống kê, Bộ Tài chính)

Nội dung đầy đủ bài viết được đăng tải trên Tạp chí Kinh tế Việt Nam số 12-2026 phát hành ngày 23/03/2026. Kính mời Quý độc giả tìm đọc tại đây: 

Link: https://premium.vneconomy.vn/dat-mua/an-pham/tap-chi-kinh-te-viet-nam-so-12-2026.html