Theo kinh nghiệm quốc tế, một chương trình phát triển metro quy mô lớn thường được thiết kế cấu trúc nguồn vốn như thế nào? Vai trò của ngân sách, vốn vay, trái phiếu, nguồn lực từ đất đai và khu vực tư nhân được phân bổ ra sao, thưa bà?

Với các chương trình phát triển metro quy mô lớn, cấu trúc tài chính thường được thiết kế theo hai trụ cột là financing (nguồn vốn đầu tư ban đầu để xây dựng hạ tầng) và funding (các nguồn thu bảo đảm vận hành hệ thống và hoàn trả vốn trong dài hạn). Cách tiếp cận này phản ánh đúng đặc thù của hạ tầng đường sắt đô thị: cần nguồn vốn rất lớn ở giai đoạn đầu, trong khi lợi ích kinh tế - xã hội và dòng tiền được tạo ra trong nhiều thập kỷ sau đó.

Ở giai đoạn đầu tư, nguồn lực công vẫn giữ vai trò nền tảng, bao gồm ngân sách nhà nước, vốn ODA, các khoản vay ưu đãi, cùng với trái phiếu chính phủ hoặc trái phiếu xanh trong một số trường hợp. Đây là những công cụ phù hợp với các dự án có nhu cầu vốn lớn và thời gian thu hồi kéo dài. Bên cạnh đó, khu vực tư nhân và mô hình đối tác công - tư (PPP) ngày càng giữ vai trò quan trọng trong việc đồng tài trợ, đặc biệt đối với những hạng mục có khả năng tạo doanh thu như khu thương mại trong nhà ga, depot, phát triển bất động sản hoặc các dự án gắn với mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD).

Theo tôi, điều quan trọng không phải là khu vực công hay khu vực tư giữ vai trò chủ đạo, mà là thiết kế cơ chế để hai khu vực bổ trợ cho nhau, phát huy tối đa thế mạnh của mỗi bên. Đối với nguồn thu dài hạn, kinh nghiệm quốc tế cho thấy các hệ thống metro thường được duy trì bằng sự kết hợp giữa hỗ trợ từ ngân sách, doanh thu bán vé, doanh thu phi vé như quảng cáo, nhượng quyền tên ga, cho thuê mặt bằng thương mại... cùng các công cụ khai thác giá trị gia tăng từ đất đai.

Trên thực tế, doanh thu từ bán vé hiếm khi đủ bù đắp chi phí vận hành, bảo dưỡng và hoàn trả vốn đầu tư. Vì vậy, các nguồn thu bổ sung có ý nghĩa quyết định đối với tính bền vững tài chính của hệ thống. Tại Hong Kong hay Singapore, nguồn thu từ phát triển bất động sản và các cơ chế thu hồi giá trị gia tăng từ đất đã trở thành một trong những trụ cột tài chính quan trọng của mạng lưới metro.

Ở Việt Nam, định hướng này cũng đang từng bước được hình thành thông qua Nghị quyết số 188/2025/QH15, tạo cơ sở để triển khai các công cụ như tăng hệ số sử dụng đất (FAR), thu phí cải thiện hạ tầng và nhiều cơ chế khai thác giá trị gia tăng từ đất đai dọc các tuyến metro.

Nhìn tổng thể, không có chương trình metro thành công nào chỉ dựa vào một nguồn vốn duy nhất hoặc chỉ trông chờ vào khu vực công hay khu vực tư. Mô hình bền vững nhất là khu vực công đóng vai trò kiến tạo và dẫn dắt, bảo đảm các nguồn tài chính dài hạn cho đầu tư ban đầu, trong khi khu vực tư tham gia mạnh hơn vào phát triển thương mại, khai thác bất động sản và các hoạt động tạo doanh thu. Chính sự kết hợp này sẽ tạo nền tảng tài chính bền vững cho các chương trình metro trong dài hạn.

Từ những kinh nghiệm đó, theo bà, đâu là những ưu tiên chính sách quan trọng nhất để Việt Nam huy động và quản lý hiệu quả nguồn lực cho phát triển metro?

Theo tôi, có bốn ưu tiên chính sách cần được đặt ra.

Thứ nhất, cần xem sự tham gia của khu vực tư nhân là một tín hiệu tích cực của thị trường, đồng thời thiết kế cơ chế hợp tác minh bạch và hiệu quả. Tại Việt Nam, khu vực tư nhân đang hiện diện ngày càng rõ nét trong các dự án đường sắt đô thị ở Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh, với sự tham gia của nhiều tập đoàn lớn như Vingroup/VinSpeed, THACO, Becamex, Sovico và Masterise. Đây là nguồn lực quan trọng, không chỉ bổ sung vốn đầu tư mà còn mang theo năng lực triển khai và tư duy quản trị theo cơ chế thị trường.

Tuy nhiên, kinh nghiệm quốc tế cho thấy khu vực tư nhân chỉ có thể phát huy hiệu quả khi dự án được thiết kế với cấu trúc rõ ràng, cơ chế phân chia rủi ro và lợi ích hợp lý, các giả định doanh thu sát thực tế và hệ thống giám sát đủ chặt chẽ từ phía Nhà nước.

Thứ hai, cần tách bạch giữa nguồn vốn đầu tư và nguồn thu dài hạn để vận hành, hoàn vốn. Hai yếu tố này phải được thiết kế đồng bộ ngay từ đầu. Những hệ thống metro thành công trên thế giới đều không phụ thuộc vào một nguồn lực duy nhất, mà xây dựng cơ cấu tài chính đa dạng, kết hợp hài hòa giữa các nguồn vốn đầu tư và các dòng doanh thu dài hạn.

Thứ ba, cần coi hạ tầng metro là động lực tạo giá trị cho phát triển đô thị, chứ không chỉ là một công trình giao thông. Các mô hình như MTR Hong Kong với chiến lược “Rail + Property” hay Shenzhen Metro đều cho thấy đường sắt đô thị có thể tạo ra giá trị rất lớn thông qua phát triển bất động sản, thương mại và đô thị dọc các tuyến. Đối với Việt Nam, bài học không chỉ là đầu tư xây dựng các tuyến metro, mà còn phải thiết kế cơ chế để phần giá trị gia tăng từ đất đai và phát triển đô thị được thu hồi và tái đầu tư trở lại hệ thống. Nếu không, lợi ích kinh tế sẽ chủ yếu thuộc về các chủ thể hưởng lợi từ sự gia tăng giá trị đất đai, trong khi khu vực công vẫn phải gánh phần lớn chi phí đầu tư.

Thứ tư, cần đẩy mạnh các dự án thí điểm để hoàn thiện mô hình phát triển. Hiện số lượng tuyến metro đưa vào vận hành còn ít và việc triển khai mô hình phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) vẫn ở giai đoạn đầu. Vì vậy, Việt Nam nên lựa chọn một số dự án thí điểm về TOD, phát triển khu vực nhà ga hoặc hợp tác với khu vực tư nhân theo mô hình PPP và các cơ chế thu hồi giá trị đất đai. Các dự án này sẽ là cơ sở thực tiễn để kiểm nghiệm khung pháp lý, mô hình doanh thu, cơ chế phân bổ rủi ro cũng như phương thức phối hợp giữa các cơ quan quản lý, qua đó từng bước hoàn thiện chính sách và củng cố niềm tin của nhà đầu tư.

Nhìn rộng hơn, việc huy động và quản lý nguồn lực cần được tiếp cận ở quy mô toàn bộ mạng lưới metro, thay vì chỉ xem xét từng dự án riêng lẻ. Điều Việt Nam cần xây dựng là một khuôn khổ pháp lý, tài chính và thể chế đồng bộ, trong đó nguồn lực công, vốn tư nhân, cơ chế khai thác giá trị đất đai, năng lực triển khai và các nguồn thu dài hạn được thiết kế để bổ trợ lẫn nhau. Chỉ khi đó, hệ thống metro mới có thể phát triển bền vững và trở thành động lực cho tăng trưởng đô thị trong dài hạn.

Nếu cụ thể hóa những định hướng đó tại TP. Hà Nội, theo bà, đâu là những nguyên tắc quan trọng khi xây dựng cấu trúc huy động vốn để vừa đảm bảo tiến độ đầu tư, vừa duy trì tính bền vững về tài chính? 

Hà Nội cần xây dựng khuôn khổ huy động vốn cho hệ thống metro dựa trên năm nguyên tắc cốt lõi.

Một là, cần thiết kế một cấu trúc tài chính đa tầng thay vì phụ thuộc vào một nguồn thu duy nhất. Mỗi nguồn thu cần được xác định rõ chức năng và quản lý tách biệt. Doanh thu bán vé và trợ cấp từ ngân sách nên ưu tiên cho vận hành thường xuyên; các nguồn thu phí vé như quảng cáo, nhượng quyền tên ga hay cho thuê mặt bằng thương mại có thể được sử dụng để nâng cao chất lượng dịch vụ.

Trong khi đó, nguồn thu từ phát triển thương mại, TOD và các cơ chế thu hồi giá trị đất đai nên được tái đầu tư cho bảo trì, nâng cấp và mở rộng mạng lưới metro. Cách tiếp cận này sẽ tạo ra một vòng tuần hoàn tài chính, trong đó chính giá trị mà hệ thống metro tạo ra tiếp tục được sử dụng để phát triển hệ thống.

Hai là, khu vực công cần giữ vai trò dẫn dắt trong giai đoạn đầu tư ban đầu. Những hạng mục như thu hồi đất, giải phóng mặt bằng, xây dựng hạ tầng cốt lõi hay xử lý các rủi ro khó thương mại hóa vẫn cần dựa chủ yếu vào nguồn lực công. Đồng thời, Hà Nội nên sớm triển khai các công cụ thu hồi giá trị đất đai đã được cho phép theo Nghị quyết 188, như điều chỉnh hệ số sử dụng đất (FAR) hoặc thu phí cải thiện hạ tầng. Việc áp dụng sớm không chỉ tạo thêm nguồn lực tài chính mà còn giúp kiểm nghiệm và hoàn thiện cơ chế thu hồi giá trị đất đai trong thực tiễn.

Ba là, cần xem metro là động lực phát triển đô thị chứ không chỉ là một dự án giao thông. Đầu tư đường sắt đô thị không chỉ tạo ra giá trị về giao thông mà còn làm gia tăng giá trị đất đai, thúc đẩy phát triển thương mại và tái cấu trúc không gian đô thị. Nếu phần giá trị gia tăng này không được thu hồi để tái đầu tư, lợi ích sẽ chủ yếu thuộc về các dự án phát triển xung quanh, trong khi khu vực công vẫn phải gánh phần lớn chi phí đầu tư.

Vì vậy, cơ chế huy động nguồn lực cần được gắn với chính sách phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD), quy hoạch sử dụng đất, quản lý giao thông, các mục tiêu về khí hậu, môi trường và yêu cầu về bình đẳng, hòa nhập xã hội, đồng thời bảo đảm sự phối hợp hiệu quả giữa các cơ quan quản lý.

Bốn là, cần lựa chọn đúng lĩnh vực để huy động PPP và vốn tư nhân. Không phải mọi hạng mục của dự án metro đều phù hợp với mô hình PPP. Những hạng mục hạ tầng cốt lõi như đường hầm, cầu cạn, đường ray hay các hệ thống kỹ thuật thường có nhu cầu vốn rất lớn nhưng khả năng tạo dòng tiền hạn chế, nên phù hợp hơn với ngân sách nhà nước, vốn ODA hoặc các khoản vay ưu đãi dài hạn. Ngược lại, các lĩnh vực như bán lẻ trong nhà ga, depot, phát triển bất động sản và các dự án TOD lại có tiềm năng thương mại cao hơn, phù hợp để thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư.

Năm là, cần xây dựng cơ chế chia sẻ rủi ro minh bạch và hợp lý. Nhà đầu tư tư nhân chỉ sẵn sàng tham gia khi cấu trúc dự án rõ ràng và rủi ro được phân bổ đúng với khả năng kiểm soát của từng bên. Những rủi ro về chính sách, pháp lý hay giải phóng mặt bằng thuộc trách nhiệm của khu vực công không nên chuyển hoàn toàn sang nhà đầu tư. Do đó, PPP không nên được coi là giải pháp thay thế nguồn vốn nhà nước, mà là công cụ để nâng cao hiệu quả huy động vốn, tận dụng năng lực quản trị và chuyên môn của khu vực tư nhân trong những lĩnh vực phù hợp.

Tóm lại, thách thức lớn nhất của Hà Nội không chỉ là huy động đủ nguồn vốn để xây dựng các tuyến metro, mà còn là thiết kế một cơ chế tài chính có khả năng tiếp tục thu hút đầu tư, bảo đảm vận hành hiệu quả và duy trì tính bền vững tài khóa trong dài hạn. Muốn vậy, việc huy động nguồn lực cần được đặt trong một chiến lược phát triển đô thị tổng thể, nơi đầu tư giao thông, khai thác giá trị đất đai và cải cách thể chế được thiết kế để bổ trợ và tạo động lực cho nhau.

Khi cùng lúc triển khai nhiều tuyến metro, Hà Nội và TP.Hồ Chí Minh sẽ phải đối mặt với những rủi ro nào và cần quản trị ra sao?

Khi triển khai đồng thời nhiều dự án metro, thách thức lớn nhất không nằm ở quy mô của từng dự án, mà ở áp lực tổng hợp đối với năng lực tài chính, khả năng tổ chức thực hiện và dư địa tài khóa của thành phố. Điều quan trọng không phải là làm chậm tiến độ phát triển metro, mà là xây dựng một khuôn khổ tài chính và quản trị đủ mạnh để điều phối toàn bộ chương trình đầu tư.

Rủi ro đầu tiên, áp lực huy động vốn đầu tư. Các dự án metro đều cần nguồn vốn rất lớn ngay từ giai đoạn đầu. Khi nhiều tuyến được triển khai cùng lúc, nhu cầu vốn sẽ tăng mạnh trong một khoảng thời gian ngắn.

Chẳng hạn, Hà Nội đặt mục tiêu phát triển 18 tuyến metro với tổng chiều dài khoảng 979 km, tổng vốn đầu tư ước tính từ 110-137 tỷ USD. Trong khi đó, TP.Hồ Chí Minh định hướng phát triển 27 tuyến với chiều dài khoảng 1.024 km đến năm 2060, cần khoảng 104 tỷ USD. Nếu không có kế hoạch huy động vốn phù hợp, quy mô đầu tư này có thể làm thu hẹp dư địa dành cho các lĩnh vực hạ tầng khác hoặc khiến tiến độ triển khai bị gián đoạn.

Vì vậy, nhiều đô thị trên thế giới lựa chọn triển khai theo từng giai đoạn, ưu tiên các tuyến có tác động lớn và đa dạng hóa các công cụ tài chính theo từng loại tài sản hoặc từng giai đoạn của dự án, thay vì phụ thuộc vào một nguồn vốn duy nhất.

Rủi ro thứ hai, đội vốn và chậm tiến độ ở cấp độ toàn chương trình. Khi nhiều dự án được triển khai đồng thời, những điểm nghẽn về giải phóng mặt bằng, thủ tục phê duyệt, năng lực nhà thầu, chuỗi cung ứng hay công tác quản lý dự án có thể cộng hưởng, làm gia tăng cả chi phí xây dựng lẫn chi phí tài chính.

Kinh nghiệm từ các dự án metro tại Bengaluru và Mumbai (Ấn Độ) cho thấy những vấn đề như giải phóng mặt bằng, di dời hạ tầng kỹ thuật, điều phối giữa các gói thầu hay thay đổi phạm vi dự án cần được kiểm soát chặt chẽ ngay từ giai đoạn chuẩn bị. Do đó, ưu tiên không phải là giảm tốc độ đầu tư, mà là nâng cao chất lượng chuẩn bị dự án, xây dựng lộ trình triển khai hợp lý, tăng cường năng lực của các đơn vị thực hiện và cải thiện cơ chế phối hợp giữa các cơ quan liên quan.

Rủi ro thứ ba, bỏ lỡ cơ hội khai thác giá trị gia tăng từ đất đai. Nếu quy hoạch metro và phát triển đô thị theo định hướng giao thông công cộng (TOD) được triển khai tách rời, thành phố sẽ khó thu hồi phần giá trị đất đai gia tăng do chính hệ thống metro tạo ra. Đây là lý do nhiều đô thị trên thế giới quy hoạch đồng thời mạng lưới metro, khu vực nhà ga và các cơ chế khai thác giá trị đất đai ngay từ đầu, nhằm biến phần giá trị gia tăng từ phát triển đô thị thành nguồn lực tài chính để hoàn vốn đầu tư và tái đầu tư mở rộng hệ thống.

Tóm lại, bài toán đặt ra không phải là có nên đẩy nhanh phát triển metro hay không, mà là làm thế nào để tăng tốc một cách bền vững về tài chính. Điều đó đòi hỏi các thành phố phải quản lý mạng lưới metro như một chương trình đầu tư tích hợp, trong đó chiến lược huy động vốn, triển khai dự án và phát triển đô thị được thiết kế đồng bộ, thay vì coi đây chỉ là tập hợp của nhiều dự án xây dựng riêng lẻ.

Nội dung đầy đủ bài viết được đăng tải trên Tạp chí Kinh tế Việt Nam số 29-2026 phát hành ngày 20/07/2026. Kính mời Quý độc giả tìm đọc tại đây: 

Link: https://premium.vneconomy.vn/dat-mua/an-pham/tap-chi-kinh-te-viet-nam-so-29-2026.html