TẠP CHÍ ĐIỆN TỬ
Nhật ký nghị trường: Điệp khúc “soạn rồi sửa”
Làm gì để tránh tình trạng luật dùng được ít năm lại phải sửa vì bất cập?
Ngoài nội dung thảo luận về tình hình kinh tế xã hội, hai trong số những nội dung đáng chú ý nhất tuần qua tại Quốc hội chính là việc tiến hành sửa đổi những quy định bất cập của các luật hiện hành, cho dù thời gian “sử dụng” mới chỉ trong một thời gian ngắn.
Chất lượng của văn bản luật và các văn bản hướng dẫn vẫn là một vấn đề trầm kha của nền lập pháp Việt Nam. Mang trên mình những đặc thù của một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhưng lại đang trong quá trình hội nhập sâu rộng với thế giới, điệp khúc “soạn rồi sửa” dường như vẫn còn kéo dài, nhất là trong lĩnh vực kinh tế.
Ví dụ thứ nhất là việc Quốc hội dự kiến ban hành Luật sửa đổi điều 170 của Luật Doanh nghiệp, qua đó thay đổi căn bản về vấn đề đăng ký lại của doanh nghiệp FDI.
Năm 2005, khi soạn thảo Luật Doanh nghiệp, cơ quan soạn thảo nghĩ đơn giản rằng việc thêm vào thủ tục đăng ký lại cho các doanh nghiệp FDI chỉ là thủ tục hành chính đơn giản, các doanh nghiệp sẽ tuân thủ. Không ai nghĩ được rằng, thủ tục tưởng như đơn giản này lại hoàn toàn không dễ thực hiện trong thực tế, dẫn tới việc hàng ngàn doanh nghiệp FDI cho đến nay vẫn chưa biết xử lý như thế nào.
Như VnEconomy đã đề cập, việc trình Quốc hội ban hành Luật sửa đổi điều 170 Luật Doanh nghiệp được xem là động thái cầu thị của Chính phủ trước một quy định không hợp lý. Tuy nhiên, nếu luật cứ được soạn và thông qua, mà toàn với tỷ lệ gần 100% đồng ý, để rồi chỉ vài năm áp dụng đã phải tính chuyện sửa đổi, thì rõ ràng công tác lập pháp có vấn đề.
Ở đây cần phân biệt việc sửa đổi luật có hai loại: thứ nhất là thay đổi để điều chỉnh một chính sách nào đó, chẳng hạn tăng thuế này, giảm thuế kia…, tức là những thay đổi mang tính điều hành tùy từng thời điểm, thì nên xem là bình thường. Nhưng, những thay đổi mang tính “sửa sai” như trong câu chuyện điều 170 Luật Doanh nghiệp, là những thay đổi không đáng có.
Một trong những thay đổi dạng này cũng dự kiến sẽ được tiến hành trong kỳ họp này, liên quan đến vấn đề ưu đãi đối với phần đầu tư mở rộng của doanh nghiệp FDI. Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008, có hiệu lực từ năm 2009 không có điều khoản nào quy định về việc bỏ ưu đãi đối với phần mở rộng. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn luật lại đã cụ thể hóa điều này.
Theo Thông tư số 130/2008/TT-BTC ban hành ngày 21/12/2008 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 và Nghị định số 124/2008/NĐ-CP đã qui định rằng “doanh nghiệp đang hoạt động từ năm 2009 có dự án đầu tư xây dựng dây chuyền sản xuất mới, mở rộng quy mô, đổi mới công nghệ, cải thiện môi trường sinh thái, nâng cao năng lực sản xuất thì phần thu nhập từ dự án đầu tư này sẽ không được hưởng ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp.”
Với điều khoản này, Bộ Tài chính đã chấm dứt ưu đãi thuế đối với đầu tư mở rộng cho tất cả tính từ năm 2009 trở đi. Trong e-mail gửi đến VnEconomy, một luật sư cho rằng văn bản luật “đã được hiểu theo nghĩa diễn dịch”.
Cụ thể, trong khi Nghị định 124 quy định rằng “doanh nghiệp có dự án đầu tư mở rộng sản xuất đến ngày 31/12/2008 đang đầu tư xây dựng dở dang, trong năm 2009 mới hoàn thành và đi vào sản xuất, kinh doanh thì được tiếp tục hưởng ưu đãi thuế” thì đến Thông tư 130, cách hiểu sẽ là “doanh nghiệp nào đang có dự án đầu tư mở rộng (đang còn dở dang trong năm 2008) thì tiếp tục được hưởng ưu đãi thuế, ngược lại doanh nghiệp nào mà đầu tư mở rộng từ năm 2009 trở đi sẽ không còn được hưởng ưu đãi thuế”.
Đại biểu Quốc hội khi bấm nút thông qua Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp 2008 có lẽ không biết là tinh thần của luật đã thay đổi đáng kể khi được cụ thể hóa bằng thông tư. Phải đến khi lắng nghe được những tiếng nói phản đối mạnh mẽ từ cộng đồng doanh nghiệp, có lẽ nhiều đại biểu mới giật mình nhận ra điều bất cập.
Với hai nội dung trên, khi tiến hành thẩm tra, các cơ quan chức năng của Quốc hội nhận được sự ủng hộ rộng rãi. Tuy nhiên, sẽ tốt hơn nếu thời gian, công sức của các đại biểu nói riêng và Quốc hội nói chung không phải tiêu tốn vào quy trình “soạn - sửa” như vậy.
Nếu nhìn rộng ra toàn bộ hoạt động lập pháp ở các cấp, những người có trách nhiệm nhận thấy câu chuyện “soạn - sửa” còn phức tạp hơn nhiều. Một báo cáo mới đây của Bộ Tư pháp đã đưa ra con số hơn 10 ngàn văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp theo quy định. Sửa vài điều luật tại Quốc hội đã mất công, sửa hàng ngàn quy định thuộc các cấp, các ngành khác nhau chắc chắn còn mất công bội phần.
Không hợp lý thì phải sửa, tuy nhiên, với những văn bản luật chất lượng thấp, thiếu thực tiễn, không thấy ai nói gì về trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cũng như của chính Quốc hội đã bấm nút thông qua. Cũng không thấy ai cân đong những chi phí mà xã hội, các doanh nghiệp và người dân đã và đang phải trả vì những bất cập trong những văn bản đó?
Cho dù, Quốc hội dường như cũng đã cảm nhận rõ bất cập này, thể hiện qua việc vào thời điểm này năm ngoái, đã ban hành một nghị quyết về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
Văn bản này nhấn mạnh rằng “cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan trình dự án luật, dự thảo nghị quyết chủ động, tích cực phối hợp ngay từ khi bắt đầu và trong suốt quá trình xây dựng dự án; tổ chức các hoạt động với cơ quan trình dự án để trao đổi thông tin, thảo luận các vấn đề còn có ý kiến khác nhau; chủ động triển khai các hoạt động nghiên cứu, khảo sát, tham vấn chuyên gia về dự án luật, dự thảo nghị quyết, bảo đảm tính khách quan, toàn diện, khoa học và tính phản biện độc lập của báo cáo thẩm tra”.
Lý thuyết là vậy, nhưng đi vào thực tiễn không đơn giản.
Nhớ lại tròn mười năm trước, khi phát biểu về vấn đề đổi mới các công đoạn làm luật và đưa luật vào cuộc sống, nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã nhấn mạnh đến việc “các khâu, các công đoạn làm luật cũng phải được tiếp tục đổi mới và tăng cường hơn nữa”, vì “nếu dự án luật được chuẩn bị công phu, chu đáo, tiếp thu giải trình nghiêm túc, đầy đủ, thuyết phục thì khi trình ra Quốc hội cho ý kiến và biểu quyết thông qua sẽ được nhanh gọn, bảo đảm chất lượng”.
Ông An cũng đề nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quan tâm chỉ đạo, tăng cường lực lượng làm công tác pháp chế ở các bộ, cơ quan ngang bộ, xây dựng lực lượng làm công tác pháp chế vững mạnh, làm tham mưu ngày càng tốt hơn để giúp soạn thảo dự án luật, nghị định, xây dựng thông tư, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các đạo luật ngay sau khi được công bố.
“Đây là những công đoạn ban đầu rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định cả số lượng và chất lượng các dự án luật đưa ra trình Quốc hội thông qua”, ông nói.
Dường như, cho đến nay, những ý kiến này chưa hề cũ...
Chất lượng của văn bản luật và các văn bản hướng dẫn vẫn là một vấn đề trầm kha của nền lập pháp Việt Nam. Mang trên mình những đặc thù của một nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, nhưng lại đang trong quá trình hội nhập sâu rộng với thế giới, điệp khúc “soạn rồi sửa” dường như vẫn còn kéo dài, nhất là trong lĩnh vực kinh tế.
Ví dụ thứ nhất là việc Quốc hội dự kiến ban hành Luật sửa đổi điều 170 của Luật Doanh nghiệp, qua đó thay đổi căn bản về vấn đề đăng ký lại của doanh nghiệp FDI.
Năm 2005, khi soạn thảo Luật Doanh nghiệp, cơ quan soạn thảo nghĩ đơn giản rằng việc thêm vào thủ tục đăng ký lại cho các doanh nghiệp FDI chỉ là thủ tục hành chính đơn giản, các doanh nghiệp sẽ tuân thủ. Không ai nghĩ được rằng, thủ tục tưởng như đơn giản này lại hoàn toàn không dễ thực hiện trong thực tế, dẫn tới việc hàng ngàn doanh nghiệp FDI cho đến nay vẫn chưa biết xử lý như thế nào.
Như VnEconomy đã đề cập, việc trình Quốc hội ban hành Luật sửa đổi điều 170 Luật Doanh nghiệp được xem là động thái cầu thị của Chính phủ trước một quy định không hợp lý. Tuy nhiên, nếu luật cứ được soạn và thông qua, mà toàn với tỷ lệ gần 100% đồng ý, để rồi chỉ vài năm áp dụng đã phải tính chuyện sửa đổi, thì rõ ràng công tác lập pháp có vấn đề.
Ở đây cần phân biệt việc sửa đổi luật có hai loại: thứ nhất là thay đổi để điều chỉnh một chính sách nào đó, chẳng hạn tăng thuế này, giảm thuế kia…, tức là những thay đổi mang tính điều hành tùy từng thời điểm, thì nên xem là bình thường. Nhưng, những thay đổi mang tính “sửa sai” như trong câu chuyện điều 170 Luật Doanh nghiệp, là những thay đổi không đáng có.
Một trong những thay đổi dạng này cũng dự kiến sẽ được tiến hành trong kỳ họp này, liên quan đến vấn đề ưu đãi đối với phần đầu tư mở rộng của doanh nghiệp FDI. Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp năm 2008, có hiệu lực từ năm 2009 không có điều khoản nào quy định về việc bỏ ưu đãi đối với phần mở rộng. Tuy nhiên, các văn bản hướng dẫn luật lại đã cụ thể hóa điều này.
Theo Thông tư số 130/2008/TT-BTC ban hành ngày 21/12/2008 hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp số 14/2008/QH12 và Nghị định số 124/2008/NĐ-CP đã qui định rằng “doanh nghiệp đang hoạt động từ năm 2009 có dự án đầu tư xây dựng dây chuyền sản xuất mới, mở rộng quy mô, đổi mới công nghệ, cải thiện môi trường sinh thái, nâng cao năng lực sản xuất thì phần thu nhập từ dự án đầu tư này sẽ không được hưởng ưu đãi thuế thu nhập doanh nghiệp.”
Với điều khoản này, Bộ Tài chính đã chấm dứt ưu đãi thuế đối với đầu tư mở rộng cho tất cả tính từ năm 2009 trở đi. Trong e-mail gửi đến VnEconomy, một luật sư cho rằng văn bản luật “đã được hiểu theo nghĩa diễn dịch”.
Cụ thể, trong khi Nghị định 124 quy định rằng “doanh nghiệp có dự án đầu tư mở rộng sản xuất đến ngày 31/12/2008 đang đầu tư xây dựng dở dang, trong năm 2009 mới hoàn thành và đi vào sản xuất, kinh doanh thì được tiếp tục hưởng ưu đãi thuế” thì đến Thông tư 130, cách hiểu sẽ là “doanh nghiệp nào đang có dự án đầu tư mở rộng (đang còn dở dang trong năm 2008) thì tiếp tục được hưởng ưu đãi thuế, ngược lại doanh nghiệp nào mà đầu tư mở rộng từ năm 2009 trở đi sẽ không còn được hưởng ưu đãi thuế”.
Đại biểu Quốc hội khi bấm nút thông qua Luật Thuế thu nhập doanh nghiệp 2008 có lẽ không biết là tinh thần của luật đã thay đổi đáng kể khi được cụ thể hóa bằng thông tư. Phải đến khi lắng nghe được những tiếng nói phản đối mạnh mẽ từ cộng đồng doanh nghiệp, có lẽ nhiều đại biểu mới giật mình nhận ra điều bất cập.
Với hai nội dung trên, khi tiến hành thẩm tra, các cơ quan chức năng của Quốc hội nhận được sự ủng hộ rộng rãi. Tuy nhiên, sẽ tốt hơn nếu thời gian, công sức của các đại biểu nói riêng và Quốc hội nói chung không phải tiêu tốn vào quy trình “soạn - sửa” như vậy.
Nếu nhìn rộng ra toàn bộ hoạt động lập pháp ở các cấp, những người có trách nhiệm nhận thấy câu chuyện “soạn - sửa” còn phức tạp hơn nhiều. Một báo cáo mới đây của Bộ Tư pháp đã đưa ra con số hơn 10 ngàn văn bản có dấu hiệu vi phạm các điều kiện về tính hợp pháp theo quy định. Sửa vài điều luật tại Quốc hội đã mất công, sửa hàng ngàn quy định thuộc các cấp, các ngành khác nhau chắc chắn còn mất công bội phần.
Không hợp lý thì phải sửa, tuy nhiên, với những văn bản luật chất lượng thấp, thiếu thực tiễn, không thấy ai nói gì về trách nhiệm của cơ quan soạn thảo, cũng như của chính Quốc hội đã bấm nút thông qua. Cũng không thấy ai cân đong những chi phí mà xã hội, các doanh nghiệp và người dân đã và đang phải trả vì những bất cập trong những văn bản đó?
Cho dù, Quốc hội dường như cũng đã cảm nhận rõ bất cập này, thể hiện qua việc vào thời điểm này năm ngoái, đã ban hành một nghị quyết về một số cải tiến, đổi mới để nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của Quốc hội.
Văn bản này nhấn mạnh rằng “cơ quan chủ trì thẩm tra và cơ quan trình dự án luật, dự thảo nghị quyết chủ động, tích cực phối hợp ngay từ khi bắt đầu và trong suốt quá trình xây dựng dự án; tổ chức các hoạt động với cơ quan trình dự án để trao đổi thông tin, thảo luận các vấn đề còn có ý kiến khác nhau; chủ động triển khai các hoạt động nghiên cứu, khảo sát, tham vấn chuyên gia về dự án luật, dự thảo nghị quyết, bảo đảm tính khách quan, toàn diện, khoa học và tính phản biện độc lập của báo cáo thẩm tra”.
Lý thuyết là vậy, nhưng đi vào thực tiễn không đơn giản.
Nhớ lại tròn mười năm trước, khi phát biểu về vấn đề đổi mới các công đoạn làm luật và đưa luật vào cuộc sống, nguyên Chủ tịch Quốc hội Nguyễn Văn An đã nhấn mạnh đến việc “các khâu, các công đoạn làm luật cũng phải được tiếp tục đổi mới và tăng cường hơn nữa”, vì “nếu dự án luật được chuẩn bị công phu, chu đáo, tiếp thu giải trình nghiêm túc, đầy đủ, thuyết phục thì khi trình ra Quốc hội cho ý kiến và biểu quyết thông qua sẽ được nhanh gọn, bảo đảm chất lượng”.
Ông An cũng đề nghị với Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ quan tâm chỉ đạo, tăng cường lực lượng làm công tác pháp chế ở các bộ, cơ quan ngang bộ, xây dựng lực lượng làm công tác pháp chế vững mạnh, làm tham mưu ngày càng tốt hơn để giúp soạn thảo dự án luật, nghị định, xây dựng thông tư, hướng dẫn và tổ chức thực hiện các đạo luật ngay sau khi được công bố.
“Đây là những công đoạn ban đầu rất quan trọng, có ý nghĩa quyết định cả số lượng và chất lượng các dự án luật đưa ra trình Quốc hội thông qua”, ông nói.
Dường như, cho đến nay, những ý kiến này chưa hề cũ...
