Tại Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV, lần đầu tiên, những yêu cầu chuyển từ quản lý đất đai theo từng thửa đất sang quản trị không gian phát triển đã được đề cập và bàn thảo. Điều này phản ánh một bước chuyển trong tư duy phát triển quốc gia, đặt nền móng cho việc tổ chức lại không gian kinh tế và phân bổ nguồn lực của Việt Nam trong giai đoạn mới...

Trong cuộc trao đổi với Tạp chí kinh tế Việt Nam/VnEconomy mới đây, ông Huỳnh Hồ Đại Nghĩa, Chuyên gia Chính sách công, Trường Đại học Khoa học xã hội và Nhân văn, Đại học Quốc gia TP. Hồ Chí Minh, cho rằng Việt Nam cần hình dung không gian phát triển quốc gia như một cấu trúc đa tầng, gồm ít nhất sáu chiều không gian cơ bản.

Cụm từ "không gian phát triển" được nhắc đến nhiều lần tại Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XIV. Theo ông, đây là cách diễn đạt mới hay bước chuyển từ quản lý địa giới hành chính sang tư duy kinh tế, liên kết vùng? 

Theo tôi, đây không chỉ là một cách diễn đạt mới, cụm từ “không gian phát triển” phản ánh một chuyển động rất sâu trong tư duy phát triển quốc gia. Đó là sự chuyển đổi từ tư duy quản lý lãnh thổ theo địa giới hành chính sang tư duy tổ chức phát triển theo không gian kinh tế, dòng chảy nguồn lực, liên kết vùng và năng lực kết nối quốc tế.

Trong một thời gian dài, phát triển thường được nhìn qua lăng kính hành chính: tỉnh nào có gì, địa phương nào làm gì, ngân sách phân bổ ra sao, dự án đặt ở địa bàn nào. Cách tiếp cận này cần thiết cho quản lý nhà nước, nhưng khi nền kinh tế bước sang giai đoạn đòi hỏi năng suất cao hơn, liên kết vùng mạnh hơn, chuỗi giá trị sâu hơn và hội nhập quốc tế rộng hơn, thì ranh giới hành chính không còn đủ để tổ chức phát triển.

“Không gian phát triển” đặt ra một hệ quy chiếu khác. Không chỉ hỏi một địa phương có bao nhiêu đất, bao nhiêu khu công nghiệp hay bao nhiêu dự án, mà phải hỏi: dòng hàng đi qua đâu, dòng vốn tập trung ở đâu, lao động dịch chuyển như thế nào, dữ liệu được kết nối ra sao, cảng biển, sân bay, đường sắt, đô thị, khu công nghiệp, trung tâm logistics và thị trường quốc tế liên thông với nhau bằng cơ chế nào.

Từ góc nhìn đó, tôi cho rằng Việt Nam cần hình dung không gian phát triển quốc gia như một cấu trúc đa tầng, gồm ít nhất sáu chiều không gian: không gian mặt đất, không gian biển, không gian lòng đất (ngầm), không gian bầu trời, không gian số - dữ liệu và không gian văn hóa.

Không gian mặt đất là nền tảng truyền thống của phát triển: nơi đặt đô thị, khu công nghiệp, vùng nông nghiệp, hệ thống giao thông, dân cư và phần lớn hoạt động kinh tế - xã hội. Nhưng nếu chỉ phát triển theo mặt đất, chúng ta sẽ sớm gặp giới hạn về đất đai, hạ tầng, môi trường và mật độ đô thị.

Không gian biển mở ra đại dương, chuỗi cung ứng toàn cầu, cảng biển, logistics, kinh tế hàng hải, năng lượng biển, du lịch biển và bảo vệ chủ quyền. Đây là không gian đột phá chiến lược của một quốc gia có vị trí địa - kinh tế đặc biệt như Việt Nam.

Không gian lòng đất mở thêm chiều sâu cho phát triển đô thị và hạ tầng: metro, đường hầm, bãi đỗ xe ngầm, trung tâm thương mại ngầm, hạ tầng kỹ thuật ngầm, cấp thoát nước, năng lượng và dữ liệu ngầm. Với các siêu đô thị, đây không còn là lựa chọn phụ, mà là điều kiện để giảm tải cho mặt đất.

Không gian bầu trời, đặc biệt là không phận tầm thấp, mở ra các mô hình kinh tế mới như drone, logistics hàng không đô thị, taxi bay, cứu hộ, y tế khẩn cấp, quan trắc môi trường và quản trị đô thị thông minh từ trên cao.

Không gian số - dữ liệu là tầng phát triển phi vật lý nhưng ngày càng quyết định năng lực cạnh tranh. Dữ liệu, AI, chính quyền số, kinh tế số, bản đồ số, nền tảng số và quản trị theo thời gian thực sẽ quyết định một quốc gia có thể điều phối các dòng chảy phát triển hiệu quả hay không.

Không gian văn hóa là chiều sâu bản sắc, sức mạnh mềm và năng lực định vị quốc gia. Một quốc gia không chỉ cạnh tranh bằng cảng biển, nhà máy, đường cao tốc hay trung tâm tài chính, mà còn cạnh tranh bằng di sản, sáng tạo, lối sống, giáo dục, nghệ thuật, công nghiệp văn hóa và sức hấp dẫn của các đô thị.

Như vậy, “không gian phát triển” không chỉ là câu chuyện mở rộng địa bàn. Đó là cách hình dung lại Việt Nam như một cơ thể phát triển thống nhất, có nhiều tầng vận động. Trong cơ thể đó, “hướng Đông - tỏa Tây” và “trục Bắc - Nam liền dải” là hai hình ảnh chiến lược quan trọng.

“Hướng Đông” là hướng mở ra đại dương, ra thị trường toàn cầu, ra các tuyến hàng hải quốc tế, chuỗi cung ứng, công nghệ và dòng vốn. “Tỏa Tây” là quá trình đưa động lực phát triển từ không gian biển, cảng biển, đô thị biển và các cửa ngõ hội nhập lan sâu vào đất liền. Còn trục Bắc - Nam là dải xương sống của cơ thể quốc gia, bảo đảm tính liên tục, liên thông và thống nhất của toàn bộ không gian phát triển Việt Nam.

Vì vậy, việc nhấn mạnh “không gian phát triển” báo hiệu một cuộc chuyển đổi tư duy rất quan trọng: từ quản lý theo địa giới sang kiến tạo không gian; từ phát triển cục bộ sang phát triển liên vùng; từ phân bổ nguồn lực theo địa phương sang tổ chức dòng chảy phát triển theo chiến lược quốc gia; từ phát triển một mặt phẳng lãnh thổ sang phát triển một cấu trúc không gian đa tầng.

Để quản trị theo không gian phát triển thay vì địa giới hành chính, Việt Nam cần thay đổi quy hoạch, đầu tư công và cơ chế điều phối vùng như thế nào? 

Muốn quản trị theo không gian phát triển thay vì chỉ theo địa giới hành chính, Việt Nam cần đổi mới đồng thời ba phương diện: quy hoạch, đầu tư công và cơ chế điều phối phát triển. Tuy nhiên, trong bối cảnh đã sắp xếp, sáp nhập tỉnh, thành, khái niệm “điều phối vùng” cần được hiểu theo nghĩa mới.

Sáp nhập đơn vị hành chính có thể giúp giảm phân mảnh địa giới, mở rộng quy mô quản lý và tạo điều kiện tích hợp nguồn lực. Tuy vậy, sáp nhập không tự động tạo ra liên kết phát triển. Một địa phương sau sáp nhập có thể lớn hơn về diện tích, dân số và nguồn lực, nhưng nếu hạ tầng, quy hoạch, dữ liệu, đầu tư và chuỗi giá trị vẫn vận hành rời rạc, thì không gian phát triển vẫn bị chia cắt.

Vì vậy, vấn đề không phải là có còn cần điều phối vùng hay không, mà là cần chuyển từ điều phối theo địa giới hành chính sang điều phối theo không gian chức năng, dòng chảy phát triển và hành lang chiến lược.

Thứ nhất, về quy hoạch, cần chuyển từ quy hoạch địa bàn sang quy hoạch dòng chảy. Quy hoạch không chỉ xác định đất đai, đô thị, khu công nghiệp, cảng biển hay sân bay, mà phải tổ chức được các dòng vận động của nền kinh tế: dòng hàng, dòng người, dòng vốn, dòng dữ liệu, dòng năng lượng, dòng công nghệ và dòng dịch vụ. Một tuyến cao tốc, đường sắt, cảng biển hay sân bay phải được đặt trong quan hệ với hành lang kinh tế, chuỗi giá trị và mạng lưới đô thị - logistics liên vùng.

Thứ hai, về đầu tư công, cần chuyển từ tư duy phân bổ sang tư duy dẫn dắt. Sau sáp nhập, đầu tư công không nên chỉ phân bổ theo ranh giới hành chính mới, mà phải ưu tiên các công trình có khả năng mở khóa không gian phát triển: cảng cửa ngõ, đường sắt kết nối cảng, logistics liên vùng, hạ tầng số, hạ tầng năng lượng, trung tâm dữ liệu, hạ tầng chống chịu biến đổi khí hậu, các hành lang Đông - Tây và trục Bắc - Nam chiến lược. Đầu tư công phải tạo kết nối, hình thành thị trường mới và kích hoạt đầu tư tư nhân, chứ không chỉ tạo thêm công trình hạ tầng riêng lẻ.

Thứ ba, về cơ chế điều phối, không nên hiểu điều phối vùng là tạo thêm một tầng nấc hành chính trung gian. Điều cần thiết là cơ chế điều phối có đủ năng lực xử lý các vấn đề vượt qua ranh giới của một tỉnh, thành phố hoặc một ngành đơn lẻ, như hành lang kinh tế, hệ thống cảng biển - logistics, vùng đô thị, lưu vực sông, không gian biển, hạ tầng số, năng lượng và chuỗi giá trị liên vùng. Sau sáp nhập, điều phối phát triển phải dựa trên chức năng kinh tế - không gian, không dựa chủ yếu vào ranh giới hành chính.

Một nền tảng then chốt của quản trị không gian phát triển là dữ liệu. Nếu dữ liệu đất đai, dân cư, cảng biển, logistics, môi trường, đầu tư, thương mại, giao thông, năng lượng, văn hóa và du lịch vẫn bị chia cắt theo ngành hoặc địa phương, thì rất khó điều phối phát triển hiệu quả. Do đó, không gian số phải trở thành “hệ điều hành” của không gian vật lý, hỗ trợ ra quyết định theo thời gian thực và trên quy mô liên vùng.

Thứ tư, cần đổi mới tiêu chí đánh giá phát triển. Không chỉ đo một địa phương tăng trưởng bao nhiêu, thu ngân sách thế nào hay có bao nhiêu dự án, mà phải đánh giá địa phương đó đóng góp ra sao vào chuỗi giá trị quốc gia, kết nối thế nào với cảng biển và hành lang kinh tế, sử dụng dữ liệu hiệu quả đến đâu, bảo tồn và khai thác văn hóa như thế nào và tạo ra bao nhiêu giá trị lan tỏa cho các không gian phát triển khác.

Một quốc gia muốn phát triển nhanh và bền vững không thể chỉ phát triển theo từng địa phương riêng lẻ, cũng không thể chỉ phát triển trên một mặt phẳng lãnh thổ. Quốc gia đó phải biết tổ chức không gian phát triển như một cơ thể sống: có cửa ngõ mở ra thế giới, có xương sống liên kết toàn quốc, có các mạch máu hành lang, có hệ thần kinh dữ liệu, có chiều sâu hạ tầng, có tầng trời công nghệ.