Sau gần 50 năm trừng phạt hầu hết lĩnh vực chủ chốt của Iran, Mỹ gần như không còn mục tiêu mới. Muốn gia tăng sức ép, Washington sẽ phải nhắm đến các đối tác lớn của Tehran, đặc biệt là Trung Quốc...

Không lâu sau khi nhậm chức vào năm ngoái, Tổng thống Mỹ Donald Trump ban hành một chỉ thị, đề ra chính sách “gây sức ép kinh tế tối đa” đối với Iran.

Tuy nhiên, ông Trump dường như muốn đẩy sức ép lên Iran vượt xa chính sách “tối đa” trước đây. Ông ví kế hoạch mới nhất như một cuộc tổng công kích kinh tế, nhằm phá vỡ thế bế tắc trong cuộc đối đầu giữa hai nước.

Ngày 24/8, Bộ trưởng Tài chính Mỹ Scott Bessent công bố các biện pháp trừng phạt đối với 60 cá nhân, tổ chức và tàu thuyền của Iran hoặc có liên hệ với nước này. Ông cũng yêu cầu đóng cửa toàn bộ chi nhánh của một ngân hàng lớn của Iran đang hoạt động tại nhiều quốc gia.

Tuy nhiên, việc ông Bessent kêu gọi các nước chấm dứt giao thương với Iran cũng cho thấy trở ngại lớn mà Washington phải đối mặt nếu muốn dùng trừng phạt để đẩy nền kinh tế nước này đến bờ vực sụp đổ.

KHÔNG CÒN MỤC TIÊU ĐỂ NHẮM TỚI

Theo các nhà phân tích, việc thực thi đầy đủ các lệnh trừng phạt đối với Iran không hề dễ dàng. Muốn cắt đứt hoạt động thương mại của Tehran với thế giới, Mỹ sẽ phải gây sức ép lên cả đồng minh lẫn những đối thủ lớn có khả năng đáp trả, đặc biệt là Trung Quốc.

Vì vậy, đề xuất ngăn chặn hoàn toàn giao thương toàn cầu với Iran của ông Bessent có thể dẫn đến nhiều căng thẳng và gây xáo trộn kinh tế thế giới, như chính ông thừa nhận.

Điều đó phần nào lý giải vì sao Mỹ vẫn chưa thể bóp nghẹt nền kinh tế Iran, dù đã áp đặt hàng loạt biện pháp trừng phạt lên nước này trong gần 50 năm qua.

Kể từ Cách mạng Hồi giáo Iran năm 1979, Mỹ đã đưa hàng nghìn quan chức, doanh nghiệp, tàu thuyền và tổ chức của Iran vào danh sách trừng phạt. Tài sản của các đối tượng này thuộc quyền tài phán của Mỹ bị phong tỏa, đồng thời họ bị cấm giao dịch với các ngân hàng, doanh nghiệp và cá nhân Mỹ.

Washington còn mở rộng trừng phạt sang hầu hết lĩnh vực kinh tế chủ chốt của Iran, từ dầu mỏ, ngân hàng đến dệt may và sản xuất. Một đợt trừng phạt năm 2020 thậm chí nhắm vào hai công ty sản xuất gạch ốp lát và đồ gốm có trụ sở tại Tehran. Trong nhiệm kỳ tổng thống đầu tiên, ông Trump còn liệt ngân hàng trung ương và công ty dầu khí quốc gia Iran vào danh sách đối tượng hỗ trợ tài chính cho khủng bố.

“Mỹ đã trừng phạt mọi mục tiêu có thể, từ dễ đến khó nhất. Tất cả đã được nhắm tới, không còn mục tiêu nào nữa”, ông Alan Eyre, một nhà ngoại giao Mỹ và chuyên gia về Iran tại Viện Trung Đông, nhận định với tờ báo New York Times.

Thực tế này làm dấy lên hoài nghi về khả năng kế hoạch mới nhất của ông Trump có thể buộc Iran nhượng bộ bằng sức ép kinh tế.

GẦN 50 NĂM TRỪNG PHẠT IRAN

Gần 50 năm áp đặt trừng phạt, bắt đầu từ thời Tổng thống Jimmy Carter, không giúp Mỹ thay đổi đáng kể hành động của Iran.

Năm 1979, lực lượng cách mạng chống Mỹ lật đổ chính quyền thân Washington tại Iran và bắt hàng chục nhà ngoại giao Mỹ làm con tin ở Tehran. Đáp lại, Tổng thống Carter cấm nhập khẩu nhiều mặt hàng của Iran và phong tỏa 12 tỷ USD tài sản của nước này.

Người kế nhiệm ông Carter, Tổng thống Ronald Reagan, chính thức liệt Iran vào danh sách quốc gia tài trợ khủng bố. Quyết định này kéo theo lệnh cấm bán vũ khí và hạn chế nghiêm ngặt xuất khẩu hàng hóa “lưỡng dụng”, tức những sản phẩm có thể được sử dụng cho cả mục đích dân sự và quân sự.

Tuy nhiên, chính quyền ông Reagan sau đó bí mật bán vũ khí cho Iran để đổi lấy con tin, vi phạm lệnh cấm do mình ban hành. Vụ việc trở thành bê bối Iran-Contra. Đến năm 1987, Mỹ cấm nhập khẩu toàn bộ hàng hóa và dịch vụ của Iran.

Vào giữa thập niên 1990, lo ngại Iran theo đuổi vũ khí hóa học, sinh học và đặc biệt là vũ khí hạt nhân khiến Washington tiếp tục gia tăng sức ép kinh tế.

Quốc hội Mỹ đã thông qua một đạo luật đe dọa trừng phạt các công ty nước ngoài đầu tư lớn vào ngành dầu khí Iran. Tổng thống Bill Clinton khi đó cũng áp đặt lệnh cấm gần như toàn bộ hoạt động thương mại và đầu tư giữa Mỹ với Iran.

Đến những năm 2000, chương trình hạt nhân ngày càng phát triển của Iran trở thành mối lo ngại lớn tại Washington và Tây Âu. Trong một loạt biện pháp được áp dụng từ năm 2006 đến 2010, Hội đồng Bảo an Liên Hợp Quốc phong tỏa tài sản của hàng chục quan chức và tổ chức Iran liên quan đến chương trình hạt nhân, cấm xuất nhập khẩu vũ khí với nước này, đồng thời cấm Tehran thử tên lửa đạn đạo.

Trong những năm tiếp theo, Quốc hội Mỹ đưa ra các biện pháp nghiêm khắc hơn, bao gồm ngăn chặn giao dịch của các tổ chức nước ngoài với ngân hàng trung ương Iran và đe dọa trừng phạt những quốc gia không cắt giảm nhập khẩu dầu từ nước này.

Các biện pháp này gây tổn thất lớn cho kinh tế Iran. Theo Cơ quan Nghiên cứu Quốc hội Mỹ, xuất khẩu dầu của nước này giảm từ 2,5 triệu thùng/ngày xuống còn một triệu thùng/ngày trong giai đoạn 2012–2015. Iran cũng không thể tiếp cận hơn 120 tỷ USD tài sản được nắm giữ ở nước ngoài.

Đối mặt với sức ép kinh tế ngày càng lớn và nguy cơ Mỹ hoặc Israel tiến hành hành động quân sự, năm 2013, Iran đồng ý đàm phán về chương trình hạt nhân với chính quyền Tổng thống Barack Obama và một số cường quốc khác.

Các cuộc đàm phán dẫn đến thỏa thuận hạt nhân Iran năm 2015. Theo đó, Tehran chấp nhận hạn chế hoạt động hạt nhân để đổi lấy việc dỡ bỏ nhiều biện pháp trừng phạt liên quan đến hạt nhân mà Mỹ và Liên Hợp Quốc (UN) đã áp đặt trong hai thập niên trước đó.

Thỏa thuận này không dỡ bỏ nhiều biện pháp trừng phạt mà Mỹ áp đặt đối với Iran vì các vấn đề ngoài chương trình hạt nhân, như nhân quyền và khủng bố. Vì vậy, phần lớn giao dịch thương mại giữa doanh nghiệp, tổ chức và công dân Mỹ với Iran vẫn bị cấm.

Tuy nhiên, việc dỡ bỏ các biện pháp trừng phạt “thứ cấp” đã mở đường cho kinh tế Iran phục hồi mạnh mẽ. Đây là những biện pháp cho phép Washington trừng phạt doanh nghiệp, tổ chức hoặc quốc gia thứ ba làm ăn với Iran. Sau khi các biện pháp trừng phạt này được gỡ bỏ, các nước khác có thể mua dầu và đầu tư vào ngành năng lượng Iran mà không lo bị Mỹ trừng phạt.

Giai đoạn nới lỏng này không kéo dài. Năm 2018, ông Trump rút Mỹ khỏi thỏa thuận hạt nhân và lập tức khôi phục các biện pháp trừng phạt liên quan đến hạt nhân đã được dỡ bỏ dưới thời ông Obama.

GIỚI HẠN CỦA CHÍNH SÁCH “SỨC ÉP TỐI ĐA”

Sau khi rút khỏi thỏa thuận, ông Trump liên tiếp áp đặt các biện pháp trừng phạt mới đối với Iran. Chính quyền của ông nhắm đến gần như toàn bộ nền kinh tế nước này, mở rộng trừng phạt sang các lĩnh vực như xây dựng, khai khoáng, dệt may và sản xuất.

Ngay cả doanh nghiệp hoặc cá nhân tại nước thứ ba giao dịch với hàng chục công ty lớn của Iran cũng có nguy cơ trở thành mục tiêu trừng phạt của Mỹ.

Đáng chú ý nhất, năm 2019, ông Trump tìm cách cắt đứt hoàn toàn nguồn thu từ dầu mỏ của Iran. Washington cảnh báo bất kỳ quốc gia nào nhập khẩu dầu thô Iran đều có thể phải chịu các biện pháp trừng phạt nghiêm khắc, trong đó có nguy cơ mất quyền tiếp cận hệ thống tài chính Mỹ.

Tuy nhiên, Iran ngày càng thành thạo trong việc né tránh các lệnh trừng phạt của Mỹ. Nước này sử dụng một “đội tàu bóng tối” gồm các tàu chở dầu hoạt động khó truy vết để vận chuyển dầu thô đến khách hàng nước ngoài.

Trong khi đó, ông Trump chưa từng gây sức ép đủ mạnh với Trung Quốc và Ấn Độ để buộc hai nước ngừng nhập dầu Iran, điều mà các chuyên gia cho là cần thiết nếu Washington muốn cắt đứt nguồn thu dầu mỏ của Tehran. Ngày 24/8, ông Bessent tuyên bố sẽ không quốc gia nào được miễn trừ khỏi các biện pháp trừng phạt mới.

Tuy nhiên, ông Eyre và một số chuyên gia vẫn hoài nghi về khả năng thành công của chính sách mới. Theo ông, kế hoạch này chỉ có thể phát huy hiệu quả nếu Tổng thống Trump coi việc buộc Trung Quốc tuân thủ đầy đủ các lệnh trừng phạt Iran là ưu tiên hàng đầu trong quan hệ với Bắc Kinh.

“Tôi không cho rằng điều đó sẽ xảy ra”, ông Eyre nói.

Ông Bessent cũng thừa nhận rằng việc trừng phạt các đối tác thương mại của Iran có thể gây ra những hậu quả lớn. Khi được hỏi vì sao Mỹ mới chỉ cảnh báo thay vì lập tức hành động, ông cho biết Washington muốn tránh đối đầu.

“Tại sao tôi lại muốn gây hỗn loạn cho hệ thống tài chính toàn cầu?”, ông Bessent nói.